II SA/Gl 986/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku B. S. w dniu [...] r. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w C. zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na działce nr [...] w C.– G. w gminie G. Starosta C. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów do dnia [...]r. przez: – naniesienie daty sporządzenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, – dołączenie zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami planu miejscowego, – dołączenie opisu i rysunku budynku w stosunku do granic innych nieruchomości i obiektów, – dołączenie szkiców i rysunków obrazujących stan obecny i projektowany budynku, – przedłożenie opisu zakresu ewentualnych robót adaptacyjnych, – przedłożenie danych dotyczących poboru mediów związanego z planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku. Postanowienie doręczone zostało B. S. w dniu [...] r. Starosta C., wobec nieprzedłożenia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, decyzją z dnia [...]r. z powołaniem się na art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku. W odwołaniu od tej decyzji B. S. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że nie miała możliwości wykonania nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie. Mając na względzie, że dysponowała jedynie 2 dniami roboczymi postanowienie Starosty należy uznać za niewykonalne. Takiego działania organu administracji nie można więc uznać za pogłębiające zaufanie obywateli do organów Państwa, a ponadto praktyka organów administracyjnych powinna spełniać postulat przewidywalności i pewności, opierać się na przejrzystych i czytelnych zasadach. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda zgodził się z zarzutami odwołania, że wyznaczony przez organ pierwszej instancji termin był niewystarczający do wykonania obowiązków i uzupełnienia zgłoszenia. Jednakże istniały inne przyczyny usprawiedliwiające wniesienie sprzeciwu bez potrzeby żądania uzupełnienia dokumentów. Wojewoda w tym kontekście stwierdził, że działka nr 1 w C. położona jest w terenie, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...]r. nr [...], oznaczony jest symbolem [...] i przeznaczony pod zabudowę letniskową. Zatem, w myśl ustaleń planu miejscowego, na działce odwołującej się może być wybudowany i użytkowany wyłącznie budynek letniskowy. Powyższą decyzję B. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzuciła, że Wojewoda [...] bezpodstawnie uznał, że ustalenia planu miejscowego wykluczają możliwość zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku. Działka nr 1, zgodnie z wypisem z dnia [...]r. i zaświadczeniem Wójta Gminy G. z dnia [...]r. położona jest w terenie oznaczonym [...], gdzie funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa i letniskowa. Dopuszczalna jest więc zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny i odwrotnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wycofał się ze swego stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o sprzeczności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu miejscowego, podzielając zarzuty skarżącej, jednakże uznał, że skoro skarżąca nie wykonała nałożonych przez Starostę C. obowiązków, istniały powody do wniesienia sprzeciwu. Organ zauważył również, że wniesienie sprzeciwu nie zamyka możliwości ponownego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż usprawiedliwione okazały się zawarte w niej zarzuty, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na wstępie podzielić należy pogląd Wojewody [...], że nie jest dopuszczalna zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji, gdy narusza ona ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, bez potrzeby uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyłączną przyczyną wniesienia sprzeciwu było stwierdzenie przez organ odwoławczy sprzeczności pomiędzy planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] w C. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo C. w gminie G. (uchwała Rady Gminy w G. z dnia [...]r. nr [...]– Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Wbrew jednak stanowczym twierdzeniom organu, którego decyzję zaskarżono, pomiędzy planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku a ustaleniami planu miejscowego nie zachodzi sprzeczność. Działka nr 1 położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...], co nie jest kwestionowane, wynika zresztą z wypisu z ustaleń planu. Według symboliki funkcji jednostek strukturalnych (§ 5 pkt 1 planu) jednostka oznaczona symbolem [...] oznacza tereny zabudowy letniskowej. Jednakże zawarte w § 8 pkt 2 lit. c planu zapisy szczegółowe tej jednostki dla terenu [...] wyznaczają: jako funkcję wiodącą – zabudowę mieszkaniową i letniskową, zaś zasady zabudowy i zagospodarowania tych terenów przewidują zmianę użytkowania budynków letniskowych na budynki mieszkalne i odwrotnie. Zatem, dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Stwierdza to również dołączone do skargi zaświadczenie Wójta Gminy G. z dnia [...]r. nr [...]. Odmienna interpretacja ustaleń planu dokonana przez organ odwoławczy była zapewne wynikiem jedynie analizy części wstępnej wypisu z planu miejscowego (wypis z dnia [...]r.) bez analizy zapisów szczegółowych dla jednostki [...] zawartych w § 8 pkt 2 lit. c planu. Dostrzegł to organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podzielając zarzut, iż istotnie brak jest niezgodności pomiędzy zamierzoną zmianą sposobu użytkowania budynku a ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie można zgodzić się z argumentacją Wojewody, że w tej sytuacji istniały warunki do uznania zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej prawu pomimo błędnego jej uzasadnienia. Zwrócić należy uwagę, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda zgodził się z zarzutami skarżącej, że określony przez organ pierwszej instancji termin do uzupełnienia zgłoszenia przez poprawienie złożonych dokumentów oraz przedłożenie nowych dokumentów był niewystarczający do wykonania nałożonego obowiązku. Co prawda organ pierwszej instancji postanowienie zobowiązujące wydał w dniu [...]r. określając termin na dzień [...]r., to jednakże doręczenie tego postanowienia skarżącej nastąpiło w dniu [...]r. Słusznie podniosła skarżąca w odwołaniu, że zważywszy na zakres obowiązków i określony termin ich wykonania postanowienie to praktycznie było niewykonalne. Wskazać należy, że określony na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane termin do uzupełnienia zgłoszenia musi być realny, nadający się do wykonania. Organ winien więc dostosować ten termin do zakresu i rodzaju żądanych dokumentów, winien również uwzględnić i tę okoliczność, że zarządzając doręczenie postanowienia przez pocztę istnieje ryzyko powstania przeszkód związanych z terminowym doręczeniem przesyłki. W realiach rozpoznawanej sprawy, zważywszy na zakres obowiązków, nie można było uznać określonego terminu za realny do wykonania wszystkich założonych obowiązków. O ile bowiem uzupełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy też przedłożenie ządanych szkiców i rysunków można było dokonać niezwłocznie lub na przestrzeni kilku dni, to przedłożenie dalszych dokumentów wymagało już określenia dłuższego terminu. Z tych więc powodów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 71 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie tej proceduralnej normy mogło mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy. Trzeba bowiem przyjąć, że gdyby organ odwoławczy uznał, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku nie była sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego zapadłoby orzeczenie o odmiennej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż skarżąca do czasu zamknięcia rozprawy pomimo pouczenia nie zgłosiła wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów (art. 210 § 1 wymienionej ustawy). Orzeczenie niniejsze odnosi ten skutek, że Wojewoda [...] rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji Starosty C. wnoszącej sprzeciw od zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku z przyczyn wskazanych w tej decyzji. Przed podjęciem decyzji odwoławczej ustali organ, czy skarżąca wykonała i w jakim zakresie nałożone na nią obowiązki. Dołoży również organ staranności w prawidłowym oznaczeniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jeśli chodzi o przepisy materialnoprawne.