II SA/Gl 987/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje adwokatowi S.K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach) kwotę 738 (siedemset trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w tym 138 słownie: sto trzydzieści osiem złotych podatku VAT). Wójt Gminy B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr 241/2011, ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 1, 2 oraz 3, położonych w B., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem w/w nieruchomości - w kwocie [...] zł. Do zapłaty tej kwoty organ zobowiązał obecnie skarżących A. i B. K. Jednocześnie organ stwierdził, że dla nieruchomości oznaczonych nr 4 i 5 nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości i opłata planistyczna jest nienależna. Jako podstawę prawną w decyzji powołano art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz uchwałę Rady Gminy Brenna z dnia 16 września 2004 r., Nr XXIV/198/04, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brenna (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 105, poz. 2949 z dnia 5 listopada 2004 r.). W części stanowiącej ustalenia faktyczne organ stwierdził, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość zmieniła swoje przeznaczenie z terenu upraw polowych [...] na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej [...]. Wskazał przy tym, że działki nr 4 i 5 zostały zabudowane budynkiem mieszkalnym na podstawie pozwolenia z dnia [...] r. Zgodnie z § 131 planu przyjęto stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty w wysokości 15 %. Organ wskazał, że bezpośrednio przed wejściem w życie planu zagospodarowania z [...] r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według zapisów z ewidencji gruntów i budynków działki nr 1 do 14 wykazane były częściowo jako tereny budowlane nie zabudowane, częściowo jako grunty orne, a częściowo jako pastwiska trwałe. Organ przyjął za miarodajne i prawidłowe ustalenia co do wartości przedmiotowej działki poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. w operacie szacunkowym z dnia [...] r., w którym rzeczoznawca obliczył szacunkową wartość rynkową nieruchomości na dzień jej zbycia dla terenów zabudowy mieszkaniowej i dla terenów rolnych i leśnych. W oparciu o ten operat i stawkę procentową organ naliczył opłatę planistyczną wskazując, że skarżący przedmiotową nieruchomość zbyli aktem notarialnym z dnia [...] r. Organ wskazał ponadto, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie zostało do skarżących wysłane w dniu [...] r., przedmiotowa nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, oraz że nie zachodzi przypadek, o jakim mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodzili się z zawartym w niej rozstrzygnięciem i domagali się jej unieważnienia. W ich ocenie nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany ustaleniami planu miejscowego z [...] r. Przedmiotowe nieruchomości były bowiem objęte w planie z [...] r. jednostką [...] – teren usług turystycznych z możliwością zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Działki nr 4, 5 i 2 zostały przez nich zakupione w [...] r. od Gminy B. Z kolei działki nr 1 i 3 otrzymali w drodze darowizny również w [...] r. Wszystkie te działki były działkami budowlanymi. Świadczą o tym zapisy w aktach notarialnych, na podstawie których nabyli te działki, jak również treść decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ich ocenie zachodzi zatem przypadek, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i zaakceptował ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Przytoczył także treść art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 87 ust. 3a u.p.z.p. Wskazał, że w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed [...] r., wzrost wartości zbywanej nieruchomości stanowi różnica między jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia w nowym planie oraz przeznaczenia w planie, który utracił moc, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu okazałoby się korzystniejsze dla właściciela. Organ zauważył też, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w obszarze, dla którego nie ma ciągłości obowiązywania planu miejscowego. Gmina może dochodzić roszczeń z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości do dnia [...] r. (plan wszedł w życie z dniem [...] r.). Zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] r., a postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r., a zatem przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. W okresie braku planu działki nr 1 do 3 były faktycznie wykorzystywane jako użytek zielony, czyli w sposób zgodny z ich przeznaczeniem w poprzednim planie. W ocenie organu wartość nieruchomości zarówno według przeznaczenia w poprzednim planie, jak i według faktycznego sposobu wykorzystywania jest taka sama. Organ przyznał, że z dołączonych dokumentów z [...] r. wynika, że przedmiotowe działki w starym planie były działkami budowlanymi. Jednak sporządzony przez geodetę na potrzeby niniejszego postępowania wyrys z mapy ewidencyjnej, na który naniesiono linie rozgraniczające poszczególne jednostki planu z [...] r., jednoznacznie wskazuje, że działki znajdowały się w jednostce planu o symbolu [...]. Organ w tym postępowaniu nie może natomiast badać zgodności wskazywanych przez skarżących innych decyzji z ustaleniami planu miejscowego. W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzyli swoje argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podważyli prawidłowość sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego, jak i mapy ewidencyjnej z naniesionymi liniami rozgraniczającymi jednostek planu z [...] r. Podnieśli, że w roku [...] poczynili nakłady związane z robotami ziemnymi na działkach, co winno skutkować ich uwzględnieniem na zasadzie art. 37 ust. 2 u.p.z.p. Zarzucili naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Do skargi dołączono kopie dokumentów, które już wcześniej znajdowały się w aktach sprawy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i sprecyzował jej wnioski domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W wywodach tego pisma stwierdzono, że przedmiotowe działki były działkami budowlanymi już w [...] r., a zatem nie nastąpił wzrost ich wartości na skutek uchwalenia planu miejscowego z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty Sąd podziela. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy w przeprowadzonym postępowaniu nie wykazały w sposób dostateczny i zgodny z przepisami prawa, aby nastąpił wzrost wartości nieruchomości, w wyniku którego zasadnym byłoby naliczenie renty planistycznej. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a ponadto, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Należy przy tym mieć na uwadze, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie jest takie samo, jakie było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p., dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości ocenia się według zapisów tego "starego" planu. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, powołany wyrok Trybunału nie znajduje zastosowania, albowiem przeznaczenie terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki w "starym" planie było inne, aniżeli w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. Mając na uwadze, że poprzednio obowiązujący w gminie plan został uchwalony w dniu [...] r., to w kontekście art. 87 ust. 3 u.p.z.p. należy przyjąć, że plan ten wygasł z dniem [...] r. W okresie do wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Brenna z dnia 16 września 2004 r. dla przedmiotowego terenu nie było planu miejscowego. Mamy więc do czynienia z sytuacją uchwalenia planu dla obszaru planu pozbawionego. W sytuacji uchwalenia planu, wzrost wartości stanowi różnica między wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p.). W tej sytuacji brak było podstaw do oszacowania wartości nieruchomości na podstawie zapisów planu miejscowego, który utracił moc znacznie wcześniej, aniżeli wszedł w życie nowy plan. Tymczasem, jak wynika z treści operatu szacunkowego, który bezkrytycznie został przyjęty przez organy za dowód w sprawie, do określenia wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie nowego planu przyjęto jej przeznaczenie zgodne z zapisami starego planu (vide: str. 9 i 12 operatu szacunkowego). W tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej było ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z 16 września 2004 r. i faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. O ile ustalenie przeznaczenia nieruchomości w obecnie obowiązującym planie jest oczywiste, gdyż wynika wprost z zapisów tego planu (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej – symbol planu – [...]), o tyle ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania winno nastąpić w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnosiły się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sam fakt, że działki nie są zabudowane nie świadczy o tym, że są one użytkowane jako rola. O takim sposobie użytkowania nie świadczą też zapisy "starego" planu zagospodarowania przestrzennego, o czym już była wcześniej mowa. W tym zakresie, tzn. w zakresie faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu, należy poczynić odpowiednie ustalenia. Nie bez znaczenia pozostają przy tym okoliczności podnoszone przez skarżących w toku postępowania. W szczególności rację mają skarżący, że w ich przekonaniu przedmiotowe działki były działkami budowlanymi od samego początku, tj. od momentu ich nabycia w [...] r. Działki te były działkami budowlanymi również w ocenie organu (Wójta Gminy B.). Świadczą o tym pozostające w obrocie prawnym decyzje Wójta Gminy B. z [...] r. Świadczy też o tym znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia [...] r. autorstwa J. L. Operat ten sporządzony został na potrzeby sprzedaży nieruchomości w trybie przetargowym przez Gminę. Z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wyceniane działki miały już wówczas charakter działek budowlanych. O takim charakterze nieruchomości zapewniał też działający w imieniu Gminy Wójt w akcie notarialnym – umowie sprzedaży z dnia [...] r. Przyjęcie w niniejszym postępowaniu odmiennej oceny charakteru przedmiotowych działek kłóci się z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadą pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd nie podważa przy tym tych ustaleń dokonanych w niniejszym postępowaniu, które dotyczą przeznaczenia nieruchomości w starym planie. Nie sposób też nie zauważyć, że decyzje z [...] r. są sprzeczne z tymi ustaleniami. Te okoliczności pozostają jednak bez znaczenia w sytuacji, kiedy zapisy starego planu dla potrzeb niniejszego postępowania nie mają żadnego znaczenia. Niezależnie od powyższego dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu wziąć należało pod uwagę również i to, że działki w stosunku do których naliczono opłatę planistyczną znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że wszystkie te działki miały tych samych właścicieli rzutuje na sposób ich wykorzystywania. Mogły one bowiem stanowić bądź to zaplecze budowy (na etapie realizacji inwestycji), bądź też teren bezpośrednio towarzyszący zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (po zrealizowaniu inwestycji). Tych okoliczności organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Pominięto też zapisy figurujące w ewidencji gruntów, z których wynika, że w znacznej części przedmiotowe działki stanowiły użytki oznaczone jako tereny budowlane jeszcze przed uchwaleniem planu. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a ponadto art. 7, art. 8, art. 77 i art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 600,00 zł, tj. w wysokości określonej w § 6 pkt 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), powiększonej o kwotę podatku od towarów i usług zgodnie z § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia, rozstrzygnięto na wniosek pełnomocnika po myśli art. 250 p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego toku postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. Wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności winny być uwzględnione przy ponownym ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2004 r. Na marginesie wskazać jeszcze należy, że organ pierwszej instancji naruszył w toku postępowania przepis art. 37 ust. 6 u.p.z.p., a ponadto przepisy art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt ustala opłatę planistyczną bezzwłocznie po otrzymaniu aktu notarialnego. Z akt sprawy wynika, że odpis aktu notarialnego, mocą którego skarżący zbyli przedmiotową nieruchomość, wpłynął do Urzędu Gminy B. w dniu [...] r. Ustalenie opłaty planistycznej nastąpiło pierwotnie decyzją z dnia [...] r. Żadną miarą nie sposób w tej sytuacji uznać, że ustalenie opłaty nastąpiło bezzwłocznie. Z kolei postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r. (notabene na 2 dni przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a kolejna czynność organu, o której zawiadomieni zostali skarżący miała miejsce w dniu [...] r. (zawiadomienie o terminie rozprawy). W sposób istotny naruszono zatem przepisy o terminach załatwienia sprawy. Naruszenia tych przepisów nie miały jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., co w żaden sposób nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku ich stosowania. Z uwagi na sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 u.p.z.p. polegającego na nieuwzględnieniu poczynionych przez skarżących w roku [...] nakładów na przedmiotową nieruchomość, wskazać przyjdzie, że przepis ten utracił moc z dniem 22 września 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), a zatem nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.