II SA/Gl 989/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Burmistrz Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku D. S. (dalej: strona, skarżący), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej osobie uprawnionej – B. M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu organ podał m. in., że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w związku z czym nie może on skutecznie żądać uchylenia decyzji przyznającej te świadczenia dla osoby uprawnionej. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła przez pełnomocnika strona. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a., poprzez błędne uznanie, że dłużnik nie jest stroną postępowania i nie może domagać się uchylenia decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wszczęcie postępowania w sprawie o uchylenie decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał m. in., że przepisy nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie zaliczek alimentacyjnych, a co najważniejsze, w postępowaniu o przyznanie zaliczki alimentacyjnej organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego i nie nakłada na niego obowiązków. Tym samym dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej owo świadczenie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 877 ze zm. – dalej u.p.o.u.a.), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że z tego przepisu materialnoprawnego wynika interes prawny skarżącego w uchyleniu decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej, co czyni skarżącego stroną w sprawie o uchylenie decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skarżący, jako dłużnik alimentacyjny, nie ma statusu strony postępowania, przez co nie może domagać się uchylenia decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz uprawnionego do alimentów; - art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia mimo faktu, że skarżący jest stroną postępowania i może domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie; Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia jw., nakazanie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz uprawnionego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że jakkolwiek zobowiązany do alimentów nie jest adresatem decyzji o wypłacie zaliczki alimentacyjnej, to wypłaty zaliczek alimentacyjnych z tej decyzji wynikające mają bezpośredni wpływ na sferę zobowiązań dłużnika alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). W świetle art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Zgodnie jednak z art. 27 ust. 3 ww. ustawy należności przypadające od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego podlegają ściągnięciu wraz z odsetkami w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. W toku postępowania egzekucyjnego dłużnik ma do dyspozycji odrębne środki prawne służące zapewnieniu jego interesów, o czym jeszcze będzie mowa. Przy tym, do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przedkłada się zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji (art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a oraz art. 15 ust. 5 ww. ustawy). Prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu (art. 18 ust. 1 ww. ustawy). W świetle art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 25 ww. ustawy). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., I OSK 1118/20). Dłużnik alimentacyjny nie jest jednak stroną postępowania w sprawie zarówno przyznania świadczeń, jak i zwrotu, w razie ich nienależnego pobrania przez osobę uprawnioną (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., I OSK 1118/20). W związku z tym, konsekwentnie, nie może on skutecznie żądać uchylenia decyzji przyznającej te świadczenia dla osoby uprawnionej. Interesu prawnego skarżącego nie można upatrywać w obowiązku zwrotu kwot wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych. Nie jest uprawniona teza, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego mają wpływ na sytuację prawną skarżącego. Rozstrzygnięcia te mogą mieć wpływ jedynie na sytuację faktyczną dłużnika alimentacyjnego. Interes prawny, dający legitymację w postępowaniu administracyjnym, nie jest jednak oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Źródłem obowiązków i ograniczeń, o jakich mowa w art. 27 ust. 1, ust. 1a, art. 5 ust. 1-4a u.p.o.u.a., jest relewantna prawnie okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ww. ustawy (dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, wobec której egzekucja okazała się bezskuteczna). Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów. Okoliczności tej nie może weryfikować we własnym zakresie organ administracji rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji, jako czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, podlega kontroli sądu powszechnego w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., I OSK 1118/20). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 28, 61a §1, 107 §3, 138 §1 i §2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.