II SA/Gl 99/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. "A" S.A. w K., Oddział w C. (obecnie skarżąca) wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], mocą której T. S. i M. S. została zwrócona nieruchomość o numerach [...] i [...] o pow. [...] ha, położona w C.. Wniosek oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – zwanej dalej K.p.a.). Uzasadniając go pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że Spółka jest właścicielem urządzeń przesyłowych usytuowanych na nieruchomości poddanej zwrotowi, a jej właściciele wystąpili o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu oraz o ustanowienie służebności przesyłu. Zarazem, jego zdaniem, organ błędnie przyjął, że znajdujące się na zwróconej nieruchomości urządzenia nie służyły realizacji celu publicznego, gdy w istocie są one niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla [...] Powołując się na treść art. 28 K.p.a. pełnomocnik zauważył, że fakt wystąpienia przez obecnych właścicieli nieruchomości ze wskazanymi wyżej roszczeniami potwierdza istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją. Organ argumentując swoje stanowisko wskazał, że podmiot występujący z wnioskiem nie wykazał, iż legitymuje się interesem prawnym pozwalającym na przypisanie mu statusu strony, a w konsekwencji na weryfikację ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu. W ocenie organu sam fakt posadowienia na zwracanej nieruchomości urządzeń przesyłowych nie świadczy o wykazaniu interesu prawnego, albowiem koniecznym jest powołanie konkretnej normy prawa materialnego, z której interes taki można wywieść. Ani w księdze wieczystej ani też w ewidencji gruntów nie znalazły się jakiekolwiek adnotacje dotyczące praw osób trzecich, co dawałoby podstawę do stwierdzenia istnienia interesu prawnego Spółki. W zażaleniu na to postanowienie Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji błędną interpretację art. 145 § 1 K.p.a. polegającą na uznaniu, że nie zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania oraz art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym. W ocenie pełnomocnika strony, skoro organ dokonujący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznał, że jedynie jej część nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, to pod uwagę należało wziąć również okoliczność, że istniejące na zwróconej części nieruchomości urządzenia infrastruktury energetycznej również odpowiadają celowi wywłaszczenia. W ocenie żalącego się, fakt dysponowania tymi urządzeniami przez Spółkę, a także wystąpienie przez obecnych właścicieli nieruchomości z roszczeniem o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu daje podstawę do przyjęcia, iż wnioskodawczyni legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Orzeczenie o zwrocie nieruchomości zmieniło bowiem status prawny legalnie posadowionych urządzeń przesyłowych i w sposób niewątpliwy wpłynęło na sferę uprawnień ich właściciela. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, iż "A" S.A. nie posiadała ani też nie posiada nadal żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, które zostały zwrócone następcom prawnym ich poprzednich właścicieli. Sam fakt posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości nie tworzy jeszcze tytułu prawnego do niej, a tym samym nie daje również legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie zwrotu takiej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego również fakt istnienia tych urządzeń nie stanowi przesłanki odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewodzie [...] zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., co miało polegać na niepodjęciu wszystkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy a także na zaniechaniu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Ponadto zarzucono również naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że strona skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, a co za tym idzie nie ma możliwości wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania, co równocześnie narusza art. 145 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącej w sposób nieuprawniony przyjęto, że na części wywłaszczonej nieruchomości, którą obecnie zwrócono następcom prawnym poprzedniego właściciela, nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, skoro znajdują się na niej urządzenia infrastruktury elektrotechnicznej. W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że Spółka jest właścicielem urządzeń znajdujących się na zwróconej nieruchomości i jako jej posiadacz w obszarze przebiegającej przez nią linii energetycznej powinna być stroną postępowania toczącego się w sprawie jej zwrotu. Orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wpływa bowiem na sferę prawną strony skarżącej, gdyż uzyskała ona zgodę na posadowienie urządzeń na nieruchomości. W momencie zwrotu tytuł prawny do nieruchomości odpadł, a poprzedni właściciele wystąpili do wnioskodawcy z roszczeniem o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu oraz o ustanowienie służebności przesyłu. Z tego też względu, jako że następstwa prawne decyzji o zwrocie nieruchomości mają wpływ na sferę prawną skarżącej oraz dotyczą jej interesu prawnego powinna być ona stroną postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie zauważając, że podniesione w niej zarzuty w istocie stanowią powtórzenie tych, które zostały zawarte w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Stąd też organ podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 29 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko podnosząc, że Spółka nie kwestionuje zasadności samego zwrotu lecz jedynie jego zakres. Urządzenia znajdujące się na zwróconej nieruchomości powstały legalnie, za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości i służą osiedlu, będącemu celem wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych w ustawowo wymienionych przypadkach. Zainicjowanie takiego postępowania przez podmiot, który uważa, że powinien być stroną postępowania "pierwotnego", a więc tego, które zostało zakończone decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), jest uwarunkowane od spełnienia szeregu przesłanek o charakterze formalnym, których pozytywna weryfikacja otwiera drogę do ponownego wszczęcia i prowadzenia postępowania "w sprawie". Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego obliguje organ do zbadania dwóch zasadniczych okoliczności: dochowania przez podmiot występujący z takim wnioskiem terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. oraz legitymowania się statusem strony. Ta ostatnia przesłanka jest szczególnie istotna przy ocenie wniosku opartego na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż organ, z najdalej idącą starannością winien rozważyć, czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego, a więc takiego, któremu ewentualnie można by przypisać interes prawny w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Jeżeli weryfikacja wskazanych wyżej okoliczności przebiegnie pomyślnie – wówczas postępowanie jest wznawiane i otwarta zostaje droga do oceny decyzji ostatecznej co do meritum. Natomiast wówczas, gdy nie zostanie dochowana żadna ze wskazanych wyżej przesłanek, albo przynajmniej jedna z nich, organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że odmowa wznowienia postępowania ze względu na to, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwa wyjątkowo i tylko w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 318/11). To zaś jest przedmiotem oceny, która powinna uwzględniać z jednej strony art. 28 K.p.a., z drugiej natomiast przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania decyzji ostatecznej pozwalające zarazem wyznaczyć krąg stron postępowania. Postępowanie, którego wznowienia domagała się skarżąca dotyczyło zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i oparte było o przepisy rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej u.g.n.). Stronami tego postępowania, stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. są poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości (Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego), podmioty mające tytuł prawny do tej nieruchomości wynikający z prawa użytkowania wieczystego, a także zarządcy nieruchomości, użytkownicy, najemcy, dzierżawcy oraz osoby korzystające z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia (art. 138 u.g.n.). Udział innych podmiotów w tym postępowaniu nie jest wykluczony, o ile są w stanie wykazać, że dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, a zmiana właściciela będzie rodziła określone następstwa dla ich praw lub obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że do tego rodzaju tytułów prawnych można zaliczyć inne niż użytkowanie wieczyste prawa rzeczowe (np. służebności) oraz inne niż najem i dzierżawa stosunki obligacyjne – przede wszystkim takie, których treść daje podstawę do władania nieruchomością. Przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego istotne jest natomiast wykazanie istnienia tego rodzaju relacji prawnych, które muszą być konkretne, a nie potencjalne. Z tego punktu widzenia, analizując argumentację skarżącej i zestawiając ją ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym nie sposób przypisać organom obu instancji naruszeń prawa wskazanych przez Spółkę w skardze. Na wstępie wskazać trzeba, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został w ustawowym terminie, przewidzianym dla dokonania takiej czynności. Stąd też zbadania wymagała kwestia istnienie interesu prawnego Spółki i oceny, czy dawałby on podstawę do wzięcia przez nią udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy oceniły, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., który dawałby jej możliwość brania udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji nie może skutecznie domagać się wznowienia takiego postępowania. Przede wszystkim, na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała, iż legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości podlegającej zwrotowi. Fakt legalnego umiejscowienia urządzeń przesyłowych (czego wszakże w żaden sposób nie uprawdopodobniono i czego potwierdzeniem nie mogą być znajdujące się w aktach sprawy protokoły odbioru poszczególnych fragmentów instalacji) i uzyskania bliżej niesprecyzowanej zgody na ich przeprowadzenie nie tworzy sam przez się tego rodzaju więzi, a jedynie w przyszłości może stanowić podstawę do ewentualnego ustanowienia służebności przesyłu lub też innego prawa dającego możliwość korzystania z nieruchomości w oznaczonym zakresie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że decydujące znaczenie dla ustalenia istnienia uprawnień do nieruchomości ma treść prowadzonej dla niej księgi wieczystej (por. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – tekst jednolity: Dz. U z 2013 r. poz. 707 ze zm.). W aktach sprawy brak jest odpisu księgi wieczystej, której treść pozwalałaby stwierdzić istnienie po stronie skarżącej uprawnienia do wspomnianej nieruchomości, co zresztą organy trafnie zauważyły. W realiach niniejszej sprawy skarżąca może wykazać się jedynie posiadaniem urządzeń przesyłowych na nieruchomości, co wiąże się z korzystaniem z niej w oznaczonym zakresie, jednakże to za mało, aby można było mówić w takim przypadku o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie rzeczy, a w tym przypadku można mówić o takiej formie władania częścią nieruchomości, na której znajdują się urządzenia przesyłowe można scharakteryzować jako stan faktyczny przejawiający się we władztwie nad rzeczą, które zarazem jest wyrazem woli posiadania. Posiadanie nie jest jednakże ani prawem rzeczowym ani też stosunkiem obligacyjnym i jako takie nie tworzy interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., pozwalającego na przypisanie posiadaczowi statusu strony w postępowaniu toczącym się w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z podanych wyżej przyczyn przedłożenie organowi kopii protokołów odbioru technicznego urządzeń przesyłowych i przekazania ich do eksploatacji w żaden sposób nie mogło wpłynąć na ocenę legitymacji procesowej skarżącej. Zarazem, żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomości nie wskazuje wprost posiadania jako formy władania nieruchomością, której istnienie przyznawałoby posiadaczowi status strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Bez znaczenia dla oceny legitymacji procesowej Spółki było również to, iż aktualni właściciele nieruchomości wystąpili do niej z roszczeniem o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu oraz o ustanowienie służebności przesyłu. Ocena legitymacji procesowej podmiotu ubiegającego się o wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem dokonywana z perspektywy postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W dacie jej wydawania nie było wiadomo czy ktokolwiek wystąpi z takim wnioskiem w przyszłości, a wobec tego nie było prawnie możliwym uznanie Spółki za stronę tego postępowania tylko dlatego, że istniała hipotetyczna możliwość skorzystania przez przyszłego właściciela nieruchomości z uprawnień, jakie dają mu przepisy Kodeksu cywilnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi być możliwy do wyprowadzenia z normy prawa materialnego, a zarazem wiązać się z następstwami prawnymi, jakie dla strony niesie treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji. W realiach niniejszej sprawy tego rodzaju związku nie sposób dostrzec, gdyż brak jest normy prawa materialnego, której treść dawałaby podstawę do sformułowania wniosku, iż zmiana właściciela nieruchomości, na której posadowione są urządzenia przesyłowe, wpływa na sferę praw i obowiązków podmiotu władającego tymi urządzeniami. Następstwa prawne zmiany właściciela nieruchomości mogą być bowiem różnorakie – od utrzymania status quo aż do wystąpienia z żądaniem usunięcia tych urządzeń. Zarazem jednak brak jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości oznacza, że nie da się jednoznacznie określić sfery uprawnień Spółki względem nieruchomości, a w konsekwencji wskazać normy prawa materialnego dającej możliwość ustalenia wpływu decyzji o zwrocie nieruchomości na sferę jej praw i obowiązków. Dopiero więc realizacja roszczenia o ustanowienie służebności przesyłu, o której wspomniano w skardze, powoduje powstanie ograniczonego prawa rzeczowego, a co za tym idzie materialnoprawnej podstawy do powstania interesu prawnego Spółki w udziale w ewentualnych postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości. Z faktu istnienia potencjalnie różnorodnych konsekwencji prawnych dla podmiotu korzystającego z gruntu w ramach posiadania nie można jednak wyprowadzić wniosku o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, nie zaś prawnym (jakkolwiek podlega ochronie prawnej i może wywoływać określone następstwa prawne), a wobec tego w tym przypadku nie można traktować posiadania jako źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z opisanych wyżej powodów podstawy do uwzględnienia skargi nie mogły również stanowić argumenty skarżącej, dotyczące zasadności zwrotu tej części nieruchomości, na której znajdują się urządzenia przesyłowe. Kwestie te mogły by być brane pod uwagę dopiero po wznowieniu postępowania, do czego jednakże w niniejszej sprawie nie doszło. Ocena Sądu - zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) dokonana była bowiem w granicach danej sprawy, przy czym Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice konkretnej sprawy wyznaczane są poprzez przedmiot skargi, a więc akt administracyjny, który jest kwestionowany przez stronę – w tym przypadku postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenie jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl