II SA/Gl 990/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., w związku z wnioskiem A. J., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny 1, w miejscowości P., gm. K.. Podczas oględzin w dniu [...]. ustalił, że na tej działce znajduje się budynek mieszkalny. S. S. (dalej: "skarżąca") oświadczyła w trakcie oględzin, że budynek powstał około 30 lat temu i "nie posiada aktu własności ani dokumentów na wybudowanie tego budynku, ponieważ wprowadziła się do męża i od tej pory mieszkała ze swoją rodziną". Organ nie stwierdził rozbudowy budynku mieszkalnego. Obecny w trakcie oględzin organu powiatowego A. J. przedstawił do wglądu akt notarialny nr[...], z którego wynika, że jest właścicielem działki nr ewidencyjny 1 zlokalizowanej w miejscowości P. oraz oświadczył, że chodzi mu o uregulowanie własności, gdyż "chce, żeby S. S. odkupiła od niego dom i ziemię". Dnia 25 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy opisanego powyżej budynku mieszkalnego oraz w dniu 26 marca 2019 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] którą umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. J., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem skarżąca w 200 r. wybudowała dom na jego działce, która wcześniej była polem ornym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [....] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję z dnia 26 marca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. Po dokonaniu analizy zgromadzonych dokumentów organ II instancji stwierdził, decyzja organu I instancji była co najmniej przedwczesna. Należy bowiem zauważyć, iż w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] skarżąca - użytkownik budynku oświadczyła, iż nie posiada "żadnych dokumentów na wybudowanie tego budynku, oraz nie posiada aktu własności", oraz że mieszka w nim od 30 lat. Zgodnie z zapisem protokołu oględzin wykonana została również dokumentacja zdjęciowa. Oparcie decyzji organu I instancji jedynie na oświadczeniu jednej ze stron i wykonanie dokumentacji zdjęciowej nie jest działaniem wypełniającym zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a., czyli zasadę prawdy obiektywnej. Rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany, czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202). Aby móc ocenić, czy mamy do czynienia z rozbudową należy dokonać analizy projektu budowlanego, ze stanem obecnym, co w niniejszej sprawie nie zostało uczynione. Organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wystąpić do organów administracji architektoniczno-budowlanej w celu ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, aby móc uzyskać rzeczywisty ogląd zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dopiero potem prawidłowo zastosować odpowiednie przepisy prawa. Organ odwoławczy nie skorzystał w niniejszej sprawie z dyspozycji art. 136 k.p.a., bowiem takie działanie nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, a w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w związku z czym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawiło strony przysługujących im praw. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (R Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.; J. Wyporska-Frankiewicz, Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a zasada dwuinstancyjności postępowania sądowo administracyjnego, w: J. Niczyporuk (red.). Kodyfikacja..., s. 925). Odnosząc się do kwestii uchybienia terminu do złożenia odwołania, którą wskazał organ I instancji w piśmie z dnia 6 maja 2019 r., należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. użyty zwrot "podanie" należy rozumieć jako ogólne określenie pism procesowych, składanych przez stronę, w tym także przysługujące jej środki odwoławcze od wydanych rozstrzygnięć. Dlatego też nawet w razie prawidłowego pouczenia o sposobie zaskarżenia decyzji złożenie od niej odwołania do niewłaściwego organu przed upływem ustawowego terminu nie powinno skutkować automatycznie uchybieniem terminu. Ustawodawca nie odróżnia ponadto na gruncie art 65 § 2 k.p.a., czy podanie zostało złożone przez stronę działającą osobiście czy przez fachowego pełnomocnika. Zgodnie z powyższym należy bezsprzecznie uznać, iż wniesienie odwołania bezpośrednio do organu wyższego stopnia nastąpiło bez uchybienia terminu. W sprzeciwie od powyższej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ ewentualne braki postępowania dowodowego mogły być uzupełnione bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem może on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie takiej decyzji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem niedopuszczalna jest wykładania rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 399/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rezultacie, analiza przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego, co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/GI 258/19, CBOS). Tym samym zdaniem skarżącej nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy sam mógł, jeśli uznał że istnieje taka potrzeba, wystąpić do organów administracji architektoniczno-budowlanej w celu ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, aby móc uzyskać rzeczywisty ogląd zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Dopiero potem prawidłowo zastosować odpowiednie przepisy prawa i w konsekwencji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Skarżąca podkreśliła, że według jej wiedzy w odniesieniu do spornego budynku organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają żadnej dokumentacji, a jego istnienie nie zostało nigdzie odnotowane. Wystąpienie przez organ odwoławczy do tych organów, jedynie potwierdziłoby taki stan rzeczy bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Skoro takiej dokumentacji brak, to organ odwoławczy, po potwierdzeniu tego faktu mógł się oprzeć na oświadczeniu skarżącej, co do tego, że żadnej rozbudowy tego budynku nie przeprowadzała i wobec nie istnienia dokumentacji nie byłoby koniecznym porównywanie jej ze stanem obecnym budynku. Tymczasem organ odwoławczy bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia we własnym zakresie tej prostej czynności. Gdyby się okazało, że istnieje jakaś dokumentacja, to dopiero ta okoliczność otwierałaby możliwość oceny, czy zakres ewentualnego postępowania dowodowego, polegającego na weryfikacji dokumentacji ze stanem faktycznym, nie jest zbyt rozległy, aby mógł go przeprowadzić organ odwoławczy. Dlatego najpierw organ odwoławczy sam powinien był wystąpić o tę dokumentację, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto, nieprawidłowy jest pogląd, wedle którego: "organ odwoławczy nie skorzystał w niniejszej sprawie z dyspozycji art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem takie działanie nie stanowiłoby zgodnie z tym przepisem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, a w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w związku z czym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawiło strony przysługujących im praw.". W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek, czyli sprzeciw. Organ I instancji w niniejszej sprawie nie dokonał ostatecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a istota zaskarżonej decyzji sprawdza się do stwierdzenia konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa, to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, aby ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Organ odwoławczy uwzględnił zarzuty odwołania, co do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania, celem wyjaśnienia podnoszonych zarzutów, okoliczności faktycznych sprawy, zgłaszanych zastrzeżeń i wniosków. Sąd podkreśla, że kontrola sądowa decyzji odwoławczej na podstawie art. 64e p.p.s.a., wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, jak słusznie zauważyli wnoszący sprzeciw, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOS). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Orzeczenie uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a., tzn. że uzupełnienia tego nie może dokonać organ odwoławczy. Na organie odwoławczym ciążą, bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie z istotnym jednak zastrzeżeniem wynikającym właśnie z opisanej sytuacji w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest wszechstronnie zgromadzony w stopniu pozwalających na rozpatrzenie sprawy, a kwestią sporną jest tylko ocena tego pełnego materiału dowodowego. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Instytucja sprzeciwu jest nową instytucją, której celem jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że analiza jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji obszernie wskazał na niedostatki postępowania przeprowadzonego przez ten organ. Organ I instancji w toku postępowania winien bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy były podnoszone w toku postępowania przed tym organem. Brak bowiem szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że to uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ ponad wszelką wątpliwość zobowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić i rzetelnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, które decydują o zasadności złożonego wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne. W tym zakresie organ winien posłużyć się wszelkimi i dostępnymi środkami dowodowymi, zwłaszcza z uwagi na specyfikę sprawy dokumentami i oświadczeniami. W tym miejscu Sąd podkreśla, że także rolą skarżącej jest efektywne współdziałanie z organami w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Udzielanie wyjaśnień, przedkładanie dokumentów na żądanie organu, udostępnianie nieruchomości celem przeprowadzenia oględzin, czy wizji lokalnych. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, Kolegium wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stwierdzić należy, że zarzuty co do prawidłowości decyzji organu I instancji dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 .k.p.a., organ ten sprostał także wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd podzielił więc ocenę, że organ odwoławczy instancji nie jest władny do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 p.p.s.a. Innymi słowy, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniona jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy nie wyręczać organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych w niej dowodów. Zgodnie zatem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę, iż obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przy tym o to, że organ w świetle zgromadzonych dowodów ma nie tylko uprawnienie, ale przede wszystkim prawny obowiązek wszechstronnej oceny sprawy, wydania rozstrzygnięcia i jego odpowiedniego umotywowania. Również podziela utartą linię orzeczniczą wskazującą na wyjątkowość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia. Niemniej jednak jeżeli organ I instancji formułuje swoje oceny na podstawie wyłącznie szczątkowo lub jednostronnie zebranego materiału dowodowego, ignorując oczywiste wątpliwości rodzące się już na tle wzajemnie sprzecznych twierdzeń uczestników postępowania administracyjnego, to narusza tym samym obowiązki jakie nakłada na niego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie w zasadzie nie będą mogły zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem z uwagi na zakres wymaganych ocen i czynności dowodowych zazwyczaj narusza to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zebranie całości materiału dowodowego w postępowaniu drugoinstancyjnym, jak również sformułowanie rozstrzygnięcia merytorycznego), przy czym nie należy jej rozumieć w sposób wyłącznie formalny. Do uznania zatem, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarczy przyjęcie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dwóch hierarchicznie różnych organów W niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie procesowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dochodząc do co najmniej przedwczesnych wniosków co do bezprzedmiotowości postępowania. Z powyższych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.