II SA/Gl 992/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Nieruchomościami A Sp. z o. o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złote([...] złote [...]/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Prezydent Miasta C. ustalił jednorazową opłatę dla skarżącej spółki: Zakładu [...] Nieruchomościami "A" Spółki z o.o. w C. - w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości zbytej przez nią nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] 2004 roku skarżąca sprzedała prawo użytkowania wieczystego gruntu obejmującego działkę oznaczoną na karcie mapy [...] numerem geodezyjnym A o powierzchni [...] m2 zabudowaną budynkiem biurowym o powierzchni użytkowej [...] m2, położoną w C. przy ul. A. Powołano się na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] roku, Nr [...], w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta C.. Wskazano, że na mocy tej uchwały zmieniono dotychczasowe przeznaczenie terenu obejmującego zbytą przez skarżącą nieruchomość z terenu przemysłu (symbol [...]) na teren usług (symbol [...]). Zmiana planu spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego R. S., a różnica ta wynosi [...] złotych. Wskazana wyżej uchwała ustalała także procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości na 10%, przy której zastosowaniu wymierzona opłata planistyczna stanowi kwotę orzeczoną w decyzji. Wskazano ponadto na przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności przedstawiono stanowisko skarżącej, która nie zgadzała się z ustaleniami, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Kwestionowała przy tym wartości wynikające ze sporządzonego operatu szacunkowego przedstawiając własną wycenę sporządzoną jeszcze przed uchwaleniem planu. Zarzuciła pominięcie § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Odnosząc się do tych zarzutów organ powołał się na sporządzoną w dniu [...] 2006 roku ocenę operatu szacunkowego sporządzoną przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w K., w której stwierdzono, że operat może być uwzględniony w toczącym się postępowaniu. Ponadto wskazał, że § 50 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia wszedł w życie dopiero na podstawie rozporządzenia z dnia 27 września 2005 roku, podczas gdy operat był sporządzony w dniu [...] 2005 roku. Dodatkowo organ stwierdził, że znajdujący się na działce budynek został wyburzony, co dowodzi, że był przeszkodą przy obecnym zapisie planu. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc z dniem [...] roku. Przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystywana zgodnie ze starym planem tj. przemysłowo, albowiem budynek, który się na niej znajdował pełnił funkcje biurowe. Zwrócono uwagę, iż w takiej sytuacji należało uwzględnić rzeczywisty sposób wykorzystywania nieruchomości dla dokonania jej wyceny. Należało przy tym zastosować § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004, albowiem przepis ten obowiązywał już w dacie wydania decyzji. Za takim stanowiskiem przemawiają także zdaniem skarżącej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się do zasad wyceny nieruchomości. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego, a ponadto czyni zadość przepisom art. 7, art. 10, art. 13, art. 76, art. 77 oraz art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powtórzyła swoje wcześniejsze wnioski i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 kpa, art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że na prawidłowość dokonanej wyceny wskazuje znajdująca się w aktach sprawy opinia [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K.. Na rozprawie w dniu 30 maja 2007 roku obecny pełnomocnik skarżącej ograniczył wnioski skargi do uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, podtrzymując skargę w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a ponadto, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Z akt sprawy bezspornie wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący tereny, na których zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość, został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta w C. z dnia [...] roku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] roku (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia tj. z dniem [...] roku. Za bezsporne uznać należy również, że wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku) utracił moc z dniem [...] roku na zasadzie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w okresie od [...] 2004 roku do [...] 2004 roku na przedmiotowym terenie nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Błędnie przyjęły więc organy rozpoznające sprawę, że do określenia wartości nieruchomości sprzed daty wejścia w życie nowego planu, należało przyjąć zapisy poprzednio obowiązującego planu. Plan ten bowiem nie obowiązywał w dacie uchwalenia nowego planu. Przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez skarżącą w dniu [...] 2004 roku, a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania, na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego notariusza D. K. w C., Rep. A Numer [...]. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej było ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z [...] 2004 roku i faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. O ile ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie jest oczywiste, gdyż wynika wprost z zapisów tego planu (tereny usług/tereny objęte ograniczeniami zabudowy kubaturowej – symbol planu – [...]), o tyle ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania winno nastąpić w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnosiły się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organy obu instancji oparły się na założeniu rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, że przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu wynikało z zapisów starego planu zagospodarowania. Przyjęcie tego założenia znalazło swój wyraz wprost w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji. Organy, jak i rzeczoznawca majątkowy, winny były w takiej sytuacji ustalić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu po myśli art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Aby to uczynić, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji ustali faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości z pominięciem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...] roku. W szczególności przedmiotem tego ustalenia winno być, czy działka była użytkowana przemysłowo, czy też była wykorzystywana w inny sposób. Gdyby bowiem okazało się, że działka nie była użytkowana przemysłowo (w myśl ustawy wykorzystywana na cele przemysłu), to należy ustalić, jak bezpośrednio przed wejściem w życie nowego planu była lub mogła być faktycznie wykorzystywana. W szczególności odnieść się należy w tym zakresie do twierdzeń skarżącej odnośnie biurowego charakteru budynku, który się na tej działce znajdował. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostanie przy tym okoliczność, że budynek ten został w późniejszym czasie wyburzony, gdyż dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu należy wziąć pod uwagę jej stan sprzed tej właśnie daty. Ustalenia poczynione w takim zakresie będą miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w dniu [...] 2004 roku, a jeżeli tak, to o ile wzrosła jej wartość. Zwrócić przyjdzie ponadto uwagę, że błędnie organ pierwszej instancji przyjął, iż w sprawie nie znajduje zastosowania § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004. Zasadą jest bowiem, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji (art. 6 kpa). W sytuacji zatem, kiedy przepis wszedł w życie przed wydaniem decyzji, zaś w materiale dowodowym nie został uwzględniony z uwagi na fakt, że w dacie sporządzania operatu szacunkowego jeszcze nie obowiązywał, to obowiązkiem organu było odpowiednie uzupełnienie materiału dowodowego. W niniejszej sprawie ten zarzut ma o tyle mniejsze znaczenie, że jak wyżej wykazano obowiązek przyjęcia do wyceny faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości wynikał wprost z przepisów ustawy. Na marginesie wskazać przyjdzie także na uchybienie organu odwoławczego polegające na naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się bowiem w istocie do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z prawem. Tymczasem wobec szeregu konkretnych zarzutów odwołania taka lakoniczność uzasadnienia w świetle powołanego art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa jest niedopuszczalna. Co prawda w niniejszej sprawie naruszenie to nie ma bezpośredniego wpływu na treść orzeczenia, jednak Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję i nie będąc związany zarzutami skargi był zobowiązany zauważyć to uchybienie. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie [...] zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).