II SA/Gl 992/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), w związku z art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 6, 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) ustalił J. S. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki nr 1 oraz udziału wynoszącego 1/4 części w prawie własności działki nr 2 na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. J. S. sprzedał nieruchomość oznaczoną jako działkę nr 1 oraz udział wynoszący 1/4 części w prawie własności działki nr 2 obręb K. Powyższe wynika z przesłanego Prezydentowi Miasta odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] r. Będąca przedmiotem postępowania nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego nie było ciągłości obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na brak pomiarów geodezyjnych powierzchnia jednostek planu zagospodarowania przestrzennego dla wycenianej nieruchomości została określona przez organ prowadzący postępowanie na podstawie obliczeń dokonanych przy wykorzystaniu programu Map Info. W związku z brakiem ciągłości obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego na tym terenie oraz odmiennym przeznaczeniem tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed [...] r. oraz obecnie obowiązującym planem miejscowym, należało określić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Faktyczny sposób użytkowania działek przed uchwaleniem planu został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego i stwierdzono, że działki w okresie pomiędzy wygaśnięciem planu poprzednio obowiązującego, a uchwaleniem planu obecnie obowiązującego stanowiły grunt rolny. W dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy dla ww. nieruchomości. Organ stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie jest zgodny z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 10, 77 §1 i 80 k.p.a., §3, 4, i 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez wadliwe sporządzenie i ocenę operatu szacunkowego, a przez to wadliwe ustalenia faktyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy jest prawidłowy. Jako dowód w sprawie podlega ocenie organu tak, jak każdy inny dowód, jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W ocenie Kolegium operat szacunkowy pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń. Kolegium nie podziela poglądu odwołującego, że organ dokonał oceny operatu szacunkowego w sposób dowolny. Strona podnosi, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi. Te zarzuty strona podnosiła już w postępowaniu przed organem I instancji w piśmie z dnia [...] r. Na te zarzuty szczegółowo odpowiedział rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] r. Z jego treścią strona została zapoznana. Skargę na powyższą decyzję złożył J. S., zaskarżając ją w całości i zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucił: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, art. 87 ust. 3a u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie przepisów i przyjęcie, że powołane wyżej przepisy mają zastosowanie do nieruchomości Skarżącego, w sytuacji gdy sprzedana nieruchomość została wydzielona z działki uprzednio budowlanej (przed uchwaleniem planu miejscowego) i zawsze miała charakter działki budowlanej, a nie rolnej, stąd pierwotnie zaniżona wartość działki i teoretyczny wzrost jej wartości, co doprowadziło do bezpodstawnego naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. 2. Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienia sytuacji prawnej nieruchomości i faktu, że nieruchomość gruntowa dotychczas stanowiła integralną część działki zabudowanej domem mieszkalnym i zawsze miała charakter działki budowlanej, a nie rolnej, stąd pierwotnie zaniżona wartość działki i teoretyczny wzrost jej wartości, a także oparcie decyzji na sporządzonym w sprawie operacie, który jest nieprawidłowy i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji, gdyż w operacie tym przyjęto błędne dane wyjściowe, co doprowadziło do błędnych ustaleń; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności brak weryfikacji okoliczności wskazywanych przez Skarżącego (w zakresie charakteru prawnego działki, która była budowlana przez uchwaleniem planu) i utrzymanie w mocy decyzji w oparciu o błędnie sporządzony operat oraz niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność, czy uchwalenie planu miało rzeczywiście wpływ na wzrost wartości nieruchomości działki skarżącego; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których innym dowodom – przedstawionym przez Skarżącego – odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym dowodu z danych ewidencyjnych działek, na których widnieje symbol użytku "B" na przedmiotowej działce, wskazujący na ich przeznaczenie budowlane jeszcze przed uchwaleniem planu; - 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w zakresie ustalenia charakteru prawnego przedmiotowej działki i ustalenia rzeczywistego wpływu uchwalonego planu na nieruchomość skarżącego, a także utrzymanie w mocy decyzji opartej na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym; - § 3, § 4 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operaty szacunkowego, poprzez pominięcie okoliczności wskazujących na wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego, poprzez wadliwą analizę rynku i przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie wykazują podobieństw, ani nie są położone w tym samym terenie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji opartej na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym; W uzasadnieniu podano m. in., że nieruchomość gruntowa dotychczas stanowiła integralną część działki zabudowanej domem mieszkalnym i zawsze miała charakter działki budowlanej, a nie rolnej. Dlatego też bezpodstawnie oba organy uznały za zasadne ustalenia w zakresie pierwotnej zaniżonej wartości działki i teoretyczny wzrost jej wartości. Te ustalenia winny być także wzięte pod uwagę w operacie, co nie miało miejsca, więc jest on wadliwy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wg ostatniej opcji, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, istotny jest zatem "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" w ww. okresie. Wg art. 37 ust. 11 u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji) w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przywołana ustawa zatem odsyła do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to m. in., że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Warunkiem nałożenia opłaty planistycznej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości. Musi on nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca nie może jednak przy dokonywaniu wykładni przepisów zastępować i wyręczać organów. Te winny na podstawie dostępnej dokumentacji, w tym z uwzględnieniem operatu, dokonać wymaganych analiz i ich wyniki uzasadnić. Bezrefleksyjne przerzucenie tych obowiązków na rzeczoznawcę nie może zostać zaakceptowane. Organ I instancji szeroko opisywał zgromadzoną dokumentację, cytował przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie podjął ww. analiz. To rozstrzygnięcie zaakceptowało SKO, także zadowalając się odesłaniem strony – co do zasady – do wypowiedzi rzeczoznawcy. Dodatkowo SKO w uzasadnieniu sobie przeczy. W jednym miejscu (s. 7 uzasadnienia) twierdzi dość lakonicznie, bez głębszych analiz: "Rzeczoznawca (...) prawidłowo przyjął ceny transakcyjne za nieruchomości podobne pod względem położenia, otoczenia, dojazdu, sąsiedztwa, uzbrojenia, ograniczeń." Dokonano zatem oceny w tym zakresie, choć była ona bardzo ogólna, bez szczegółowych rozważań. Dalej jednak SKO stwierdza (s. 9 uzasadnienia): "W sytuacji zgłaszania przez stronę zarzutów pod adresem operatu, dotyczących np. doboru nieruchomości do porównań czy zasadności posługiwania się określoną bazą danych, organ nie może w ramach swej kompetencji zweryfikować tych zarzutów i ewentualne ich obalić, bo nie posiada do tego uprawnień." Z jednej strony zatem SKO dość ogólnie, ale jednak, ocenia kwestie doboru nieruchomości podobnych, z drugiej jednak stwierdza, że jest to niedopuszczalne. Tymczasem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają wymaganych analiz stanu faktycznego oraz prawnego. Skoro ze względu na brak pomiarów geodezyjnych powierzchnia jednostek planu zagospodarowania przestrzennego dla wycenianej nieruchomości została określona przy wykorzystaniu programu Map Info, należy również dokładnie uzasadnić zastosowanie tej metody, w szczególności pod kątem spełnienia kryteriów dokładności. Od tego bowiem zależy prawidłowość obliczeń. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.