II SA/Gl 993/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr. ) Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi "A" spółki jawnej na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, w wyniku wznowienia, w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania hali [...] zlokalizowanej w P. przy ul. A na linię segregacji [...]. Plac zamieniono na stację przeładunkową [...]. Ustalono, że właściciel terenu – A Spółka Jawna w C. wydzierżawiła obiekt firmie "B W. S.", który użytkuje go wspólnie z firmą "C" Zakład [...] Spółka Jawna B. i W. S.. Oględziny przeprowadzone dnia [...] 2004 r. potwierdziły powyższe okoliczności i samowolną zmianę sposobu użytkowania. Pismem z dnia [...] 2004 r., doręczonym stronie [...] 2004 r., zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, zlokalizowanych przy ul. A w P.. W następnej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek wykonania w terminie do [...] 2004 r. inwentaryzacji budowlanej istniejącej hali wraz z opinią techniczną, określającą stan techniczny i przydatność hali do pełnienia funkcji pomieszczenia segregacji [...]. W podstawie prawnej powołano art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), wskazując na fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Obowiązek ten został wykonany, stwierdzono również wykonanie uwag i zaleceń zawartych w opinii technicznej . W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w oparciu o art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 55 pkt 2 prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] r. i udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku segregacji [...]na działce nr A w P. przy ul. A. Decyzja ta stała się ostateczna. W piśmie z dnia [...] 2005 r., skierowanym do organów nadzoru budowlanego, Prezydent Miasta P. zarzucił, że w sprawie istnieją przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, albowiem decyzja została wydana bez wymaganych zaświadczeń ( o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ) , opinii i uzgodnień. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania hali [...], zakończonej ostateczną decyzją z [...] r. W uzasadnieniu podano, że przesłankę wznowienia stanowi przeprowadzenie postępowania bez zajęcia stanowiska przez organy wskazane w art. 56 ust. 1 prawa budowlanego. Następnie decyzją z [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 i 151 § 1 pkt 2 kpa organ uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] r., zaś w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 4 i 56 oraz 57 ust. 1 i 4 prawa budowlanego zobowiązał Spółkę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Na skutek odwołania złożonego przez skarżącą, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia co do istoty nie może zobowiązywać do dostarczenia dokumentów i wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Działając w trybie ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...]r. nr [...]uchylił w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 i 151 § 1 pkt 2 kpa decyzję ostateczną z dnia [...] r. oraz umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie. To ostatnie rozstrzygnięcie podjęto na podstawie art. 105 kpa w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podano, że decyzją z [...]r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożono na inwestora określone obowiązki. W takiej sytuacji art. 55 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja taka wydana jednak może być wyłącznie na wniosek inwestora. Wobec braku takiego wniosku postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jednocześnie stwierdzono, że inwestor spełnił obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną nakazany decyzją z [...] r. co spowodowało zakończenie postępowania administracyjnego. W złożonym odwołaniu "A Spółka Jawna" wniósł o uchylenie wydanej decyzji i orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak podstaw z art. 145 § 1 kpa do wznowienia postępowania. Skarżąca zakwestionowała aby istniały podstawy do wznowienia postępowania i zwróciła uwagę, że organ ich nie wykazał. Podniosła również, że zgodnie z art. 57 ust. 4 prawa budowlanego organ winien wezwać do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 – 3. Brak takiego wezwania każe przyjąć, że strona złożyła wymagane prawem dokumenty. Zarzucono nadto, że wydana decyzja narusza art. 151 § 1 pkt 2 kpa, albowiem umorzenie postępowania w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Wyjaśnił, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie uzależnione jest od złożenia wniosku wraz z szeregiem dokumentów. Nadto na mocy art. 56 prawa budowlanego inwestor ma obowiązek zawiadomić wskazane w nim organy o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Brak sprzeciwu tych organów uprawia inwestora do złożenia skutecznego oświadczenia przed organem nadzoru. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem uwarunkowane zajęciem stanowiska przez inne organy. Brak takiego stanowiska stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 kpa do wznowienia postępowania. Natomiast orzeczenie o umorzeniu postępowania może być uznane za rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 57 ust. 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest na wniosek inwestora. Wobec braku wniosku postępowanie jest bezprzedmiotowe, decyzja w takiej sytuacji nie może być bowiem wydana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszonym przepisem procedury jest art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem organ utrzymał w mocy decyzję w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Z przepisów prawa materialnego naruszono zaś art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 3 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. W skardze podkreślono, że decyzja ostateczna z [...] r. była prawidłowa. W sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania należy odpowiednio stosować art. 50, 51 i 57 ust. 7 prawa budowlanego, a to zgodnie z art. 71 ust. 3 tego prawa. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ mógł wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. W sprawie taka decyzja została wydana [...] r. a strona wykonała nałożone obowiązki. Po sprawdzeniu wykonania obowiązków organ wydaje następnie decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych ( art. 51 ust. 3 ) prawa budowlanego ). Do przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania przepis ten stosuje się odpowiednio. Prawidłowo zatem w decyzji dotychczasowej organ stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku oraz udzielił pozwolenia na dalsze użytkowanie budynku segregacji [...]. Dla uzyskania tej decyzji nie było konieczne wystąpienie z żadnym wnioskiem, poza zawiadomieniem organu o wykonaniu obowiązku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo podał, że decyzja dotychczasowa została wydana na podstawie art. 51 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 55 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelą z 16 kwietnia 2004 r. W podstawie nie został powołany art. 71 ust. 3 jak również przepis przejściowy – art. 2 ust. 2 noweli z 16.04.2004 r. Bezzasadne są zatem twierdzenia, że organ miał podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie bez wniosku strony w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Przepis ten dotyczy udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co nie jest tożsame z pozwoleniem na wznowienie użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje : Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Kontroli Sądu nie podlega wobec tego decyzja dotychczasowa, ale wyłącznie akty podjęte w toku postępowania odrębnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Ze względu na swój cel, którym jest możliwość weryfikacji decyzji ostatecznych, postępowanie to zorganizowane jest wokół dwóch kwestii : pierwszej dotyczącej podstaw wznowienia i wtórnej, związanej z koniecznością powtórnego rozpatrzenia sprawy w przypadku uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Uchylenie to może nastąpić po wykazaniu, że decyzja została wydana w postępowaniu obarczonym wadą, stanowiącą przesłankę wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa, po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia. Stwierdzenie, że choćby jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a zaistniała, uzasadnia uchylenie decyzji dotychczasowej ( z zastrzeżeniem art. 146 kpa). O uchyleniu decyzji dotychczasowej organ orzeka w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, która kończy postępowanie nadzwyczajne. To dopiero w tej decyzji organ wykazuje, która z przesłanek wznowienia została w sprawie spełniona. W niniejszym przypadku postanowienie o wznowieniu postępowania zostało podjęte w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa. W decyzji z dnia [...] r. organ I instancji jako przesłankę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, gdy decyzja dotychczasowa została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska organu. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak jakichkolwiek rozważań wykazujących, że sytuacja taka miała miejsce. Nie podano w szczególności jakiego organu stanowisko w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania było wymagane. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono zaś, że podstawę wznowienia stanowi fakt, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konieczne było zajęcie stanowiska przez inne organy. Konieczność tę uzasadniono brzmieniem art. 56 prawa budowlanego. Jednocześnie nie wyjaśniono na jakiej zasadzie, w sytuacji gdy samowolna zmiana sposobu użytkowania nie łączyła się z wykonywaniem robót budowlanych, organy przyjęły w sprawie zastosowanie art. 55 i 56 prawa budowlanego, gdy przepis art. 71 ust. 3 przewiduje odpowiednie stosowanie art. 50, 51 i 57 ust. 7 tej ustawy. Odnosząc się do rozstrzygnięcia wydanego na skutek ponownego rozpoznania sprawy co do istoty należy podkreślić, że przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu stacji [...]. To w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne. Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotychczasowej wywołało konieczność ponownego rozpoznania i załatwienia sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Jakkolwiek ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ), obowiązującą od 31 maja 2004 r., zmianie uległ stan prawny regulujący instytucję samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, fakt ten nie ma znaczenia dla sprawy. Przepis przejściowy art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej przewiduje bowiem, że art. 71 a, regulujący aktualnie usuwanie skutków samowolnej zmiany, nie ma zastosowania do zmiany dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r. Z tego względu do rozpoznania sprawy w toku wznowionego postępowania znalazły zastosowanie przepisy dotychczasowe z wyłączeniem przepisów wykonawczych, które utraciły obowiązywanie 30 listopada 2004 r. Zgodnie z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu bez pozwolenia, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 prawa budowlanego. Równocześnie w decyzji o której mowa w art. 51, organ może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Niewątpliwie co do zasady prawidłowe było stanowisko organów w niniejszej sprawie, że decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu może być wydana na wniosek strony. Należy jednak zauważyć, że postępowanie nie dotyczyło sprawy pozwolenia na użytkowanie lecz zmierzało do usunięcia skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W takim trybie wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie jest jednym z możliwych sposobów zakończenia postępowania. Jeśli brak jest podstaw ( z jakichkolwiek względów ) do udzielenia takiego zezwolenia, organ winien zastosować rozstrzygnięcie przewidziane w art. 71 ust. 3, które uzasadnia przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Zalegalizowanie samowolnej zmiany leży bowiem w interesie inwestora i może się on o nie ubiegać. Zadaniem organu zaś jest usunięcie stanu samowoli. Z tych względów nie można przyjąć, że brak wniosku strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie czynił prowadzenie postępowania bezprzedmiotowym. Konkluzja taka została przyjęta przez organy w konsekwencji, jak się wydaje, wadliwego rozpoznania przedmiotu postępowania jako dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Skutkiem umorzenia postępowania jest de facto niezałatwienie sprawy stwierdzonej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli obiekt nadal funkcjonuje w warunkach zmienionego sposobu użytkowania nielegalnie, to brak jest przeszkód do powielenia procedury z art. 71 ust. 3. Decyzja wydana [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie legalizuje wszak stanu samowoli. Przyjęte przez organy stanowisko w kwestii umorzenia wydaje się nadto sprzeczne, albowiem wobec braku wniosku strony w postępowaniu możliwym do prowadzenia jedynie z takiego wniosku, nie mogło ono zostać wszczęte i być prowadzone, nie mogło w konsekwencji jako nieistniejące podlegać umorzeniu. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny w pierwszej kolejności rozważyć zasadność zastosowania w sprawie trybu wznowienia postępowania w szczególności w kontekście zbiegu przesłanek alternatywnych trybów postępowań nadzwyczajnych. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 209 i 205 § 2 powołanej ustawy.