II SA/Gl 993/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. A. i K. N. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu dziewiarstwa maszynowego. O wszczęciu postępowania zawiadomiono strony, w tym J. R., informując o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] r. J. R. zwróciła się do organu I instancji o wydanie jej kserokopii wniosku wraz z załącznikami. Dnia [...] r. właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem, w tym J. R., zwrócili uwagę, że nie udostępniono im kopii dokumentów sprawy w zakresie koniecznym do zajęcia stanowiska. Sytuację ocenili jako utrudniającą stronom udział w postępowaniu. Zawnioskowali zatem o przedłużenie wyznaczonego 7-dniowego terminu zajęcia stanowiska i obliczanie go od daty dostarczenia kopii wniosku wraz z załącznikami. W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia [...] r. pismem z dnia [...] r. pracownik Referatu Zagospodarowania i Lokalizacji Inwestycji Publicznych poinformował, że zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych odpisów lub wydania z akt uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ciężar dowodu w tym zakresie obciąża wnioskodawcę, a w piśmie z dnia [...] r. interesu tego nie wskazano. Jednocześnie poinformowano stronę, że przedłużeniu ulega termin do zajęcia stanowiska w sprawie. W ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma strona może zapoznać się z aktami oraz sporządzić z nich notatki i odpisy (art. 73 § 1 k.p.a.). Pismo to zostało doręczone stronie [...] r. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej pismem z [...] r. zwrócił się o wydanie uwierzytelnionych odpisów wniosku wraz z załącznikami. Natomiast w reakcji na odpowiedź organu z dnia [...] r., traktując ją jako postanowienie o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, pełnomocnik skarżącej [...] r. złożył zażalenie. Zarzucił, że rozpoznano wniosek o wydanie odpisów jako wniosek o wydanie odpisów uwierzytelnionych chociaż wniosek pierwotny dotyczył odpisów "zwykłych" a żądanie wydania odpisów uwierzytelnionych zostało zgłoszone dopiero w piśmie pełnomocnika z [...] r. Odmowy udzielono bez wezwania strony do usunięcia braków wniosku, nie pouczono strony o prawie wniesienia zażalenia na wydaną odmowę. Nadto naruszono art. 51 ust. 3 i art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez odmowę wydania kserokopii z akt sprawy, mimo że nie zabrania tego żaden przepis prawa. W uzasadnieniu wskazano, że jeżeli organ miał wątpliwość, czego dotyczy wniosek J. R., to winien ją wezwać do sprecyzowania żądania. Podobnie winien wezwać ją do wykazania ważnego interesu. Podkreślono, że wniosek dotyczył wydania "zwykłych" odpisów, nie uwierzytelnionych i w takim zakresie winien zostać rozpoznany. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie doszło do wydania postanowienia przez Prezydenta Miasta o odmowie wydania odpisów – tak zwykłych, jak i uwierzytelnionych. Pismo z dnia [...] r. nie zawiera elementów, o jakich mowa w art. 107 k.p.a., który znajduje zastosowanie do postanowień na podstawie art. 144 k.p.a. Kolegium zakwalifikowało zaskarżone pismo jako wezwanie J. R. do wykazania interesu w ubieganiu się o wydanie odpisów. Skoro zatem nie doszło do wydania aktu przez organ administracji, nie jest dopuszczalne wniesienie środka zaskarżenia. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wydanego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 2, 51 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 § 2, 73 § 1, 124 § 1, 107 § 1 w związku z art. 144, art. 7, 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że z pisma z dnia [...] r. wynika, że organ odmówił wydania odpisów zwykłych jednocześnie wskazując, że po wykazaniu ważnego interesu będzie mógł wydać odpisy uwierzytelnione. Podkreślono, że pismo nosi konieczne cechy postanowienia: oznaczenie organu, datę, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie wskazujące na brak podstaw do żądania zwykłego odpisu z akt sprawy. Pismo nie jest natomiast wezwaniem, albowiem nie użyto w nim takiego określenia, nie wskazano terminu do uzupełnienie braku oraz nie pouczono o skutkach zaniechania w tym zakresie. W pozostałej części skarga zawiera argumenty przytaczane dla wykazania, że w sprawie stronie przysługiwało prawo żądania wydania kopii części akt jako zwykłego ich odpisu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko co do braku podstaw do zakwalifikowania pisma z dnia [...] r. jako postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 73 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Nadto strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym jej interesem. Udostępnienie akt i umożliwienie sporządzania z nich notatek i odpisów, jak również uwierzytelnienie odpisów i wydanie odpisów uwierzytelnionych są czynnościami faktycznymi organu i stanowią realizację prawa strony. Natomiast odmowa w tym zakresie, zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. O dopuszczalności wniesienia takiego zażalenia przesądza zatem fakt uprzedniego wydania przez organ postanowienia. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie był zasadność udzielenia odmowy, lecz prawidłowość rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, orzekającego o niedopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy przyjął, że przesłane stronie pismo datowane na [...] r. nie jest postanowieniem orzekającym o odmowie w zakresie określonym w art. 74 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcia wymaga wobec powstałego sporu, czy stanowisko takie jest uzasadnione. Doktrynalne określenia aktu administracyjnego z reguły zawierają wskazanie na formę, jako istotny element jego charakterystyki. Wydanie aktu jest bowiem czynnością konwencjonalną, której podjęcie prowadzi do wykreowania określonego faktu instytucjonalnego czyli stanu rzeczy mającego określone znaczenie nie ze względu na jego cechy fizyczne lecz ze względu na określoną konwencję (normę), która mu takie znaczenie nadaje. Faktem instytucjonalnym jest np. wyrażenie odmowy, rozumiane jako stanowisko organu wyposażonego w określoną kompetencję, rozstrzygające władczo o uprawnieniach strony. O tym czy doszło do zaistnienie pewnego faktu (udzielenia odmowy) decyduje skuteczność czynności konwencjonalnej, czyli jej zgodność z regułami. Charakteryzując postanowienie jako akt administracyjny ustawodawca określił składniki postanowienia w przepisach art. 124 w zw. z art. 107 § 2-5 k.p.a. Postanowienie, które nie zawiera wymaganych przez prawo składników jest postanowieniem wadliwym, wadliwość ta ma jednak różną doniosłość w zależności od stwierdzonego braku. Elementy postanowienia, analogicznie zresztą jak elementy decyzji, dzielone są przez doktrynę, której stanowisko znajduje odzwierciedlenie w judykaturze, na konieczne (istotne) i takie, którym waloru istotności się nie przypisuje. Do elementów koniecznych zalicza się: oznaczenie organu wydającego postanowienie, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Brak tych elementów powoduje, że nie mamy do czynienia z aktem wadliwym, lecz z "aktem nieistniejącym", przez co należy rozumieć po prostu brak aktu danego rodzaju (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: komentarz do art. 124 i 107 k.p.a. (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II i powoływane tam orzecznictwo sądów). Pismo z dnia [...] r. zawiera określenie adresata. Jednak kwestia pozostałych koniecznych dla postanowienia elementów budzi wątpliwości. W szczególności, w ocenie orzekającego Sądu, pismo to nie zawiera tak istotnego elementu, jak rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umożliwienia stronie sporządzenia odpisów w postacie kopii kserograficznych akt. Nie zawiera także odmowy wydania odpisów uwierzytelnionych (należy zwrócić uwagę, że zażalenie pełnomocnika strony zawierało zarzut wydania właśnie postanowienia o odmowie udzielenia odpisów uwierzytelnionych). Przez rozstrzygnięcie należy bowiem rozumieć orzeczenie przez organ w sposób władczy o jakiejś kwestii. Nie stanowi orzeczenia milczenie organu, a w piśmie z [...] r. nie odmówiono stronie prawa do przeglądania akt i sporządzania z nich odpisów. Świadczy o tym także końcowy akapit pisma, w którym informuje się stronę o przedłużeniu terminu do złożenia zarzutów oraz prawie wynikającym z art. 73 § 1 k.p.a. W przekonaniu Sądu, sformułowanie pisma nie pozwala także na przyjęcie, że organ w sposób definitywny przesądza negatywnie o możliwości udzielenia stronie uwierzytelnionych odpisów. Wskazanie na przesłanki umożliwiające wydanie takich odpisów świadczy raczej o zamiarze uzupełnienia wniosku o dane konieczne do jego pozytywnego załatwienia (poza sprawą jest, czy uzupełnienie takie w ówczesnym stanie sprawy i wobec treści wniosku strony było uzasadnione). Brak takiego istotnego elementu postanowienia jak rozstrzygnięcie o żądaniu uzasadnia wniosek, że w sprawie nie doszło do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a., co decyduje o braku przedmiotu zaskarżenia i w ostateczności o zasadności wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.