II SA/Gl 993/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. "A" w S. zwróciła się do Starosty [...] o podjęcie czynności w kierunku przekwalifikowania powierzchni nieleśnych na leśne, zgodnie ze stanem faktycznym. Pismem z dnia [...] r. Spółka skierowała do Starosty zapytanie, na jakim etapie jest rozpatrywanie złożonego wniosku, w odpowiedzi uzyskując informację w piśmie z dnia [...] r., że tylko trzy w wymienionych działek figurują w uproszczonym planie urządzenia lasu. Przekwalifikowanie pozostałych nie jest możliwe, gdyż nie są objęte tym planem. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmiany dotyczącej przekwalifikowania gruntów nieleśnych na leśne działki o wskazanych dokładnie numerach. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie postępowania ustalono, iż wymienione we wniosku Wspólnoty działki nie są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu, obowiązującym na lata [...]-[...]. Przywołując art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według którego ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach, co oznacza, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie oznacza to, że dopóki dla wnioskowanych działek nie zostanie dokonana zmiana w uproszczonym planie urządzenia lasu, dopóty organ prowadzący ewidencję nie jest uprawniony do dokonywania "przekwalifikowania powierzchni nieleśnej na leśne". W wyniku złożenia odwołania sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, z uwagi na złą reprezentację Spółki. Wobec uchylenia tego rozstrzygnięcia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 448/12), organ odwoławczy rozpatrując ponownie złożone odwołanie, decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu po zaprezentowaniu obowiązujących przepisów organ odwoławczy podniósł, że w pierwszej kolejności budzi wątpliwości zakwalifikowanie wniosku złożonego przez odwołującą Spółkę, jako wniosku o dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym. W każdym ze swoich pism Spółka podkreśla, iż stan ewidencyjny nie odzwierciedla stanu faktycznego działek wnioskowanych do przekwalifikowania na leśne. Działki te w poprzednim planie urządzenia lasu na lata [...]-[...] figurowały jako działki zalesione. Natomiast w aktualnym planie urządzenia lasu dla Powiatu [...] zatwierdzonym zarządzeniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. nie zostały uwzględnione. W ocenie organu odwoławczego złożony wniosek dotyczy zatem żądania zmiany w planie urządzenia lasu. Bezsprzecznym jest, że wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art.23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencje nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu. W ocenie organu odwoławczego rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności odnieść się do treści wniosku i jednoznacznie ustalić przedmiot żądania Spółki, a następnie właściwie skierować wniosek do załatwienia. Odpowiadając na pismo Starosty z dnia [...] r. , pismem z dnia [...] r. "A" w S. wyjaśniła, iż wnosi, w celu stworzenia możliwości prowadzenia zabiegów hodowlanych, o dokonanie zmian w uproszczonym planie urządzenia lasu w ten sposób, alby objął wszystkie zalesione tereny Spółki, objęte poprzednim planem oraz dokonanie następnie odpowiednich zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków Decyzją z dnia [...] r Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla wymienionych działek położonych na terenie gminy S. W podstawie prawnej przywołał art. 10, art. 104, 105 § 1, art.268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), a w uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, że zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez Starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany dawnych ewidencyjnych. Co jest podstawą dokonania takich zmian precyzuje ust. 2 wymienionego przepisu. Odwołując się do tego zapisu organ podkreślił, że dopóki dla przedmiotowych działek nie zostanie dokonana zmiana w uproszczonym planie urządzania lasu, dopóty organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony do dokonania zmian powierzchni i granic lasu. Organ dodał, że zmiany takie dokonuje się w formie czynności materialno- technicznej , stąd też prowadzone na tę chwilę postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" w S., domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Spółki kwestionowana decyzja jest wadliwa. Spółka podniosła, że decyzje wydaje Starosta, a nie poszczególni kierownicy komórek organizacyjnych starostwa, stąd też nie przekonuje stwierdzenie, że "przekazano do właściwej komórki organizacyjnej starostwa, tj. do Wydziału Środowiska i Leśnictwa zgromadzoną w toku postępowania dokumentację". Nie ulega wątpliwości, że zarówno w sprawie wprowadzenia zmian w uproszczonym planie urządzenia lasu, jak i następnie w sprawie wprowadzenia tych zmian w rejestrze gruntów właściwy jest starosta. Zdaniem Spółki w sprawie nie nastąpiły przesłanki bezprzedmiotowości, a przynajmniej nie wskazał jej orzekający w sprawie organ. Nie ulega natomiast wątpliwości, że starosta nie załatwił przedmiotowej sprawy, nie wykazał też że jej załatwienie nie jest możliwe. Podniósł także, iż nie ulega wątpliwości, że sprawa prowadzona jest przewlekle, gdyż wniosek początkujący to postępowanie pochodzi z [...] r. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] r. rozpatrujący sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przytoczeniu obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej podniósł, iż bezsprzecznie wynikająca z urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu, o czym Starosta [...] informował Spółkę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących właściwości organu Starosty [...], który jest organem właściwym zarówno w sprawie wprowadzenie zmian w uproszczonym planie urządzenia lasu, jak i następnie w sprawie wprowadzenia zmian operacie ewidencyjnym, organ odwoławczy podniósł, że w trybie dotyczącym prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter rejestracyjny nie jest możliwe wprowadzenie zmian w uproszczonym planie urządzenia lasu. Postępowanie dotyczące zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu prowadzi starosta wykonujący zadania z zakresu administracji samorządowej, natomiast postępowanie w zakresie ewidencji gruntów i budynków są zadaniami starosty działającego jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Oceniając umorzenie postępowania, organ stwierdził, że w sytuacji, gdy wniosek pochodzi od strony, to organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest właściwy w postępowaniu ewidencyjnym dokonywać zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu, a zatem po przekazaniu akt do właściwego organu przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca "A" w S. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że wniosła do Starosty [...] żądanie uzupełnienia uproszczonego planu urządzenia lasu poprzez objęcie w nim działek gruntu faktycznie zalesionego (w poprzednim planie umieszczone jako nieleśne- zalesione) a następnie na tej podstawie dokonanie zmiany w ewidencji gruntów. Nie ulega wątpliwości, że organ do którego złożono wniosek jest właściwy w obu sprawach. Starosta zleca wykonanie i zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu oraz dokonuje zmian w ewidencji gruntów. Nie istnieje żadna przeszkoda prawna, aby organ właściwy w obu sprawach związanych ze sobą, załatwił najpierw sprawę planu, a następnie sprawę ewidencji gruntów, powiadamiając o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy ewidencji. W ocenie strony skarżącej nie ma powodów by organ umorzył postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów, gdyż nie jest ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie, iż przekazano sprawę właściwemu organowi (Starosta [...] przekazał sprawę Staroście [...]) jest wręcz absurdalne. To organ prowadzi postępowanie, a nie poszczególne wydziały urzędu (starostwa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, iż umorzeniu podlegało jedynie postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zamian do ewidencji z braku stosownych dokumentów, a nie jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie uznania gruntów za leśne, poszerzenia tych gruntów itp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), uzasadniając uwzględnienie skargi skarżących. Przyjdzie zauważyć, że w niniejszej sprawie organy orzekały dwukrotnie. W decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. uchylającej do ponownego rozpatrzenia wniosku "A" w S. wyraźnie wskazano, iż w pierwszej kolejności organ winien wyjaśnić żądanie wniosku, czyli doprowadzić do jego sprecyzowania i jednoznacznego sformułowania. Wykonując zawarte w tej decyzji wskazania organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. wezwał Spółkę do odpowiedzi czy przedmiotem żądania wniosku jest: po pierwsze: zmiana uproszczonego planu urządzenia lasu czy po drugie: wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Spółka udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...] r. stwierdzając, że "wnosimy, w celu stworzenia możliwości prowadzenia zabiegów hodowlanych, o dokonanie zmian w uproszczonym planie urządzenia lasu w ten sposób, aby objął on wszystkie zalesione tereny Spółki, w szczególności te, które objęte były poprzednim UPUL, dokonując następnie odpowiednich zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków". Z tak sformułowanego wniosku wyraźnie wynika, że wolą wnioskujących było wprowadzenie do ewidencji gruntów zmian, prowadzących do ujawnienia w tej ewidencji aktualnego stanu faktycznego, co możliwe jest przy jednoczesnym przeprowadzeniu postępowania, dotyczącego wprowadzenia zmian do obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu. Organem właściwym w obu postępowaniach jest starosta, który jak słusznie zauważa Spółka jest organem rozstrzygającym i kończącym sprawę wydaniem decyzji. Dlatego też nie sposób uznać za załatwienie sprawy stwierdzenia "przekazano do właściwej komórki organizacyjnej starostwa tj. Wydziału Środowiska i Leśnictwa zgromadzoną w toku postępowania dokumentację". Jak wynika z treści art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Słusznie stwierdza przy tym Spółka, że organem administracji publicznej jest starosta, a nie "właściwa komórka organizacyjna starostwa" będąca jedynie organem pomocniczym starosty. Nie można zatem w tym przypadku uznać sprawy za załatwionej, tym bardziej, że od załatwienia tej sprawy zależna jest, jak wskazano już powyżej kwestia wskazana we wniosku z [...] r. początkującego niniejsze postępowanie i doprecyzowana w piśmie z dnia [...] r. – a mianowicie aktualizacja wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo należy wskazać, że umorzenie postępowania w sprawie następuje, gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z taką sytuacją nie mamy w niniejszej sprawie. Nadal pozostaje bowiem niezałatwiony wniosek skarżącej Spółki z [...]r. Na marginesie już tylko trzeba dodać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują określone terminy. Zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organy zupełnie pominęły ten przepis Kodeksu. Zważyć należy, że sam wniosek, może nie do końca jednoznacznie sformułowany, został złożony w dniu [...] r. Pierwsze rozstrzygniecie w sprawie miało miejsce w [...] r., a po uchyleniu sprawy do ponownego rozpoznania decyzją z [...] r., rozstrzygniecie pierwszej instancji podjęte zostało dopiero w dniu [...] r. Nadal jednak, wobec niezałatwienia kwestii związanych z wnioskiem o wprowadzenie zmian w uproszczonym planie urządzenia lasu, wniosek skarżącej Spółki nie został załatwiony. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy, należy uznać, że tak decyzja organu pierwszej instancji, jak również utrzymująca ją mocy decyzja organu odwoławczego naruszają obowiązujące przepisy i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Dokonując oceny zaskarżonych rozstrzygnięć Sąd podzielił zastrzeżenia strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał wydane w sprawie orzeczenia za wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenia te w ocenie Sądu miały wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach Sąd orzekał na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W przypadku ponownego postępowania, organy powinny uwzględnić wyrażone powyżej stanowisko i doprowadzić do wydania orzeczenia zgodnego z przywołanymi powyżej przepisami.