II SA/Gl 998/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w pkt 1 i 3. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie zmiany planu miejscowego (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia [...]r. poz. [...]), uchwalonego uchwałą tego organu z dnia [...] r. Nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr [...], poz. [...]), orzekł o: 1) ustaleniu "A" Sp. z o.o. w B. jednorazowej opłaty w wysokości 77.445 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z części działki nr 1 (o pow. 2781 m2) oraz działek nr 2 i 3, 2) umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym pozostałej części działki nr 1 (o pow. 198 m2) oraz działki nr 5, 3) zobowiązaniu Spółki do uiszczenia powyższej opłaty. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Spółka sprzedała nieruchomość, oznaczoną jako przedmiotowe działki w dniu [...] r. Na tym obszarze zachowana była ciągłość obowiązywania planu miejscowego. Od dnia [...] r., kiedy to wszedł w życie plan miejscowy z dnia [...]r., część działki 4 objęta była jednostką [...], działka 6 – jednostkami [...] oraz [...], działka nr 2 – jednostką [...]. Natomiast pozostała część działki 1 nadal objęta była jednostką [...], zaś działka 5 – jednostkami [...] oraz [...]. Natomiast od dnia [...] r., tj. wejścia w życie obowiązującego planu, część działki 1 oraz całe działki 3 i 2, objęte są jednostką [...]. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. w dniu [...]r., wartość nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przed zmianą planu wynosiła 1.012.650 zł, zaś po zmianie planu – 1.270.800 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 258.150 zł, co przy zastosowaniu określonej w uchwale stawki procentowej daje kwotę 77.445 zł. Co do części pozostałej nieruchomości, dla których nadal obowiązuje takie samo przeznaczenie, a od uchwalenia poprzedniego planu upłynęło ponad 5 lat, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, sporządzony operat szacunkowy jest zgodny z wymogami prawa, tj. ustawą i rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Strona miała też możliwość zapoznania się z operatem i wniesienia uwag. W odwołaniu od decyzji w pkt 1, Spółka zarzuciła błędne przyjęcie, że na skutek uchwalenia nowego planu nastąpił wzrost wartości nieruchomości, jako że były one już kompleksowo zagospodarowane. "Kosmetyczna" zmiana planu, polegająca na objęciu całego obszaru określeniem "tereny związane z ochroną zdrowia", nie miała zatem żadnego znaczenia dla ustalania wartości nieruchomości stosownie do art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się Spółka zapowiedziała też wystąpienie do Śląskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o weryfikację operatu szacunkowego. Następnie odwołująca się przedstawiła wystąpienie do Stowarzyszenia i wniosek o dokonanie oceny operatu. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie, a następnie po doręczeniu oceny Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, podjęło zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...]r. Zaskarżoną decyzją z tej samej daty Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, obejmującej pkt 1 i 3 i w tym zakresie umorzyło postępowanie tego organu. Kolegium wyjaśniło, że z wniosków końcowych oceny operatu szacunkowego zespołu opiniującego Śląskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców wynika, że operat ten został sporządzony z naruszeniem art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §§ 55 pkt 2, 56 pkt 1 i 7, 56 pkt 4, 4 pkt 1 i pkt 4, 3 pkt 2 rozp. Zawiera uchybienia i braki naruszające przepisy prawa oraz błędy wskazane w pkt 4, mające bezpośredni wpływ na poziom określonej w operacie wartości i nie powinien być wykorzystywany dla celu, w jakim został sporządzony. Zdaniem Kolegium, skoro nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu, brak jest podstaw do ustalania jednorazowej opłaty w świetle oceny Stowarzyszenia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Prokurator, domagając się jej uchylenia z powodu bezzasadnego przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego, z powodu podważenia mocy dowodowej operatu, należało bowiem uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznaczny, powoduje ustalenie opłaty planistycznej. Operat szacunkowy jest zaś obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym, a nie – przedmiotem postępowania i samo stwierdzenie jego wadliwości nie stanowi podstawy do przyjęcia, że postępowanie o ustalenie opłaty stało się bezprzedmiotowe. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestnik postępowania pismem z dnia 5 lutego 2019 r. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Jego zdaniem, sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana, nie musi skutkować wzrostem wartości nieruchomości. Zgodnie z oceną Stowarzyszenia, sporządzany na użytek niniejszego postępowania operat szacunkowy nie może być wykorzystywany dla celu oszacowania wartości nieruchomości. Zatem zebrany materiał nie potwierdził faktu wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania. W toku rozprawy sądowej Prokurator podtrzymał skargę i wskazał na zmianę stanu prawnego w zakresie treści art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co umożliwia konwalidację operatu szacunkowego poprzez sporządzenie nowego operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 12 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 poz. 1945) oraz art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku Kolegium, przedłożona przez uczestnika postępowania ocena Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, stwierdzająca że operat szacunkowy, będący podstawą określenia wartości nieruchomości na użytek ustalenia opłaty planistycznej, nie może być wykorzystywany dla celu, w jakim został sporządzony, nie uzasadnia umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Przede wszystkim postępowanie zostało wszczęte w dniu [...]r., pismem doręczonym w dniu [...] r., a zatem w terminie 5-letnim, określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu. Wydanie decyzji następuje na zasadzie uznania administracyjnego, lecz nie sposób zarzucić organowi administracji dowolności działania, jeżeli spełnione są ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego i jej zbyciem przez właściciela. W niniejszej sprawie istotne są skutki prawne oceny operatu szacunkowego, dokonanej przez Stowarzyszenie w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Otóż, wbrew stanowisku Kolegium, kwestionowanie w tym trybie mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie zastępuje konieczności sporządzanego nowego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego jako obligatoryjnego elementu postępowania dowodowego z mocy art. 150 ust. 5 tej ustawy. Zespół opiniujący wprost stwierdził, że nie dokonał określenia wartości, a także nie skorygował wartości nieruchomości oszacowanej w ocenianym operacie (vide: str. 5 oceny z dnia [...]r.). Autorzy oceny wskazali jedynie na istotne błędy formalne i metodyczne, mające wpływ na poziom określonej wartości, a w szczególności: - analiza rynku powinna wskazywać na wybór metody wyceny, a w przypadku niniejszej liczby transakcji porównawczych rzeczoznawca winien wycenić nieruchomości przeznaczone pod tereny komunikacji w metodzie porównania parami, bowiem z analizy rynku wynikało, że ilość transakcji działkami podobnymi jest niewystarczająca dla metody korygowania ceny średniej, - analiza porównawcza zawiera błędy metodyczne, naruszające zasady dobrej wyceny, mające wpływ na poziom określonej wartości. Błędy te opisano w przedmiotowej ocenie. Kwestionowanie mocy dowodowej operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ustawy, nie oznacza zatem, że rzeczoznawcy majątkowi dokonali określenia wartości nieruchomości, pozwalającego stwierdzić, że zmiana planu miejscowego nie spowodowała wzrostu jej wartości. Co więcej, z dniem 1 września 2017 r. uchylono przepis art. 157 ust. 1 a ustawy, stanowiący że negatywna ocena powoduje utratę przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Organy administracji nie są władne samodzielnie określić wartości nieruchomości. Zatem zakwestionowanie operatu winno prowadzić do zlecenia jego opracowania temu samemu lub innemu rzeczoznawcy majątkowemu z uwzględnieniem wyników oceny Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która nie zastępuje operatu szacunkowego. Nadto, z uwagi na upływ 1 roku od sporządzenia operatu, utracił on aktualność zgodnie z art. 156 ust. 2 i 3 ustawy. W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się nadto konieczności uchylenia także decyzji organu I instancji w utrzymanej w mocy części, tj. co do pkt 1 i 3. Decyzja ta oparta została na operacie, który utracił aktualność i zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w uchylonym zakresie organ I instancji winien zatem zlecić opracowanie nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem stanowiska Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Niezbędne jest też dołączenie wypisów i wyrysów z obydwu planów celem ustalenia przeznaczenia nieruchomości i możliwości jej zagospodarowania, co ma istotne znaczenie dla określenia wartości pod rządami aktów prawa miejscowego. Dopiero na tej podstawie po wnikliwej ocenie prawidłowości operatu szacunkowego możliwe będzie stwierdzenie, czy zmiana planu miejscowego spowodowała wzrost wartości zbytej nieruchomości. ec