II SA/Gl 999/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. nakazał firmie "A" Sp. z o.o. w S. wykonanie rozbiórki energetycznej linii napowietrznej od złącza kablowego zespołu garaży przy ul. [...] (działka nr [...]) do zaplecza budowy przy ul. [...] (działka nr [...]) w P. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że w czasie czynności kontrolnych na terenie miasta w dniu 8.10.2013 r. stwierdzono zabudowę czterech żelbetowych słupów energetycznych w sąsiedztwie garaży przy ul. [...] w P. Na słupach zabudowano przewody elektryczne z podłączeniem do przyłącza energetycznego zlokalizowanego na garażu nr [...] przy ul. [...]. Przyłącze to przebiegające przez działki nr [...],[...],[...] jako tymczasowe zasilanie placu budowy zlokalizowane na działce nr [...] przy ul. [...] w P. wykonane zostało w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia zamiaru wykonania robót. W celu doprowadzenia wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów związanych z budową energetycznej linii napowietrznej. Pomimo kilkukrotnych wniosków inwestora o zmianę terminu dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji robót do dnia wydania decyzji dokumentacja ta nie została do Inspektoratu dostarczona. Wobec tego w sprawie znalazł zastosowanie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku przedłożenia w wymaganym terminie dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 pkt 1, 2 i 3 nakazuje się na podstawie art. 49b ust. 1 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W odwołaniu od tej decyzji "A" Sp. z o.o. w S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych sprawy oraz z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację i niezastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy oraz błędne zastosowanie jej art. 49b ust. 3. W uzasadnieniu odwołania zaakcentowano naruszenie przepisów postępowania oraz fakt niezbadania zaistnienia przesłanek z art. 29a Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 105 kpa uchylił objętą odwołaniem decyzję PINB w P. w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie dokonania samowoli budowlanej polegającej na budowie energetycznej linii napowietrznej od złącza kablowego zespołu garaży przy ul. [...] (działka nr [...]) do zaplecza budowy przy ul. [...] (działka nr [...]) w P., a nadto uchylił postanowienie tego Inspektora nr [...] z dnia [...] r. (znak [...]) nakładające na "A" Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów związanych z budową przedmiotowej energetycznej linii napowietrznej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i zgromadzone w jego toku dowody. Dalej dokonując analizy kolejnych zmian Prawa budowlanego stwierdził, że zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29a i art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa przyłączy energetycznych, również do działek niezabudowanych, może być zrealizowana w oparciu o dokonane zgłoszenie, względnie zgodnie z art. 29a ustawy w brzmieniu: – ust. 1. Budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznej, – ust. 2. Do budowy, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, – ust. 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Dokonując zaś analizy poszczególnych przepisów Prawa budowlanego i ustawy z dnia 10 kwietnia 1007 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm., zwanej dalej Prawem energetycznym), do której odsyła art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego oraz powołując się na definicję przyłącza zawartą w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 z późn. zm.), zgodnie z którą przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej doszedł [...] WINB do przekonania, że "przyłącze to coś, co służy do połączenia". Jest to zatem taki odcinek lub element sieci, który służy li tylko połączeniu urządzeń, instalacji lub siecią podmiotu będącego osobą fizyczną lub prawną z sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, iż objęta nakazem rozbiórki "sieć energetyczna" jest przyłączem w rozumieniu analizowanych przepisów. Jak wynika bowiem z udzielonych w dniu [...] r. warunków przyłączenia do sieci miejscem przyłączenia jest istniejące złącze kablowe opisane jako stacja transformatorowa [...] w obwodzie Zespół Garaży KWK [...], oznaczone na mapie jako działka [...], zaś miejscem dostarczania energii elektrycznej jest skrzynka pomiarowo-rozdzielcza placu budowy zlokalizowana na działce [...] w P. Dlatego też zdaniem [...] WINB nie było podstaw do kwestionowania legalności przyłącza, skoro zostało ono wykonane w sposób przewidziany przez ustawodawcę. Inną natomiast kwestią jest ewentualne ustalenie, czy dostawca energii mógł w przedmiotowej sprawie wydać takie warunki oraz czy mógł rozpocząć dostarczanie energii na potrzeby budowy bez okazanego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. W konsekwencji przedmiotowe postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania, tj. udowodnionej samowoli budowlanej, a to na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił również powody uchylenia poprzedzającego decyzję PINB w P., postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...] r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] WINB w K. zastępowany przez radcę prawnego Prezydent Miasta P. reprezentujący Skarb Państwa wniósł o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 105 § 1 i 138 § 2 kpa poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjmując legalność objętego postępowaniem przyłącza organ odwoławczy nie zbadał i nie przedstawił przesłanek takiego ustalenia w odniesieniu do treści art. 29a Prawa budowlanego. Nie zostało bowiem ustalone, że inwestor zgodnie z tym przepisem sporządził plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem skarżącego przyłącze energetyczne to sieć uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym) i jego usytuowanie powinno być zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 tej ustawy uzgodnione ze starostą. Nadto zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy wymagało ono inwentaryzacji geodezyjnej. Szczegółowy tryb uzgadniania sytuowania takich przyłączy wynika przy tym z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz ... (Dz. U. Nr 38, poz. 4555), mającego odpowiednie zastosowanie przy realizacji przyłącza w trybie art. 29a Prawa budowlanego. Zarzucono nadto, że zgodnie z art. 41 ust. 5 Prawa budowlanego dostarczanie energii za pomocą spornego przyłącza mogło nastąpić jedynie po okazaniu wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Podniesiono także, że Skarb Państwa nie wyraził zgody na usytuowanie przyłącza na jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] WINB w K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przy realizacji przyłącza na podstawie art. 29a Prawa budowlanego sprawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest rozstrzygana w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego i Prawa energetycznego, aby zaś uzyskać warunki przyłączenia do sieci energetycznej to należy dostarczyć zarówno kserokopię tytułu prawnego do nieruchomości jak i plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1000. Gdy natomiast chodzi o obowiązek uzgadniania usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu i ich inwentaryzacji geodezyjnej to niedopełnienie tych obowiązków podlega odpowiedzialności karnej zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 6 Prawa geodezyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy należy też przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem materialnych przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 29a tej ustawy. Wobec zgodnego stanowiska stron i braku dostatecznych podstaw do jego zakwestionowania (przy uwzględnieniu treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) należało przyjąć, że objęte postępowaniem roboty budowlane polegały na realizacji przyłącza elektroenergetycznego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 29a Prawa budowlanego. Zgodnie zatem z tymi przepisami tego rodzaju budowa nie wymaga pozwolenia na budowę lecz co do zasady zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a), które powinno spełniać wymagania określone w art. 30 ust. 2 i 3 ustawy. Od zasady tej został jednakże przewidziany wyjątek. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem i nie budzi wątpliwości okoliczność, że inwestor objętego postępowaniem przyłącza elektroenergetycznego zrealizował go bez wcześniejszego dokonania zgłoszenia. Prawidłowo PINB w P. wszczął w sprawie postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że na etapie postępowania przed tym organem inwestorka przyłącza "A" Sp. z o.o. w S. nie zgłosiła zarzutu, że zrealizowała go zgodnie z treścią art. 29a ustawy, jakkolwiek zarówno dobre obyczaje (w odniesieniu do inwestorski jako osoby prawnej) jak i interes inwestorski przemawiały za zgłoszeniem już wówczas tej okoliczności. Niemniej jednak obowiązek zbadania sprawy w tym kontekście spoczywał na tym organie z urzędu. Sam ten fakt nie przesądzał jeszcze o nielegalności decyzji wydanej w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, w sytuacji gdy pozostaje poza sporem, że inwestorka w zakreślonym terminie nie wykonała nałożonych na nią w trybie art. 49b ust. 2 ustawy obowiązków niezbędnych do legalizacji budowy. Gdy zatem zarzut wybudowania przyłącza w oparciu o treść art. 26a Prawa budowlanego został zgłoszony w odwołaniu to obowiązkiem [...] WINB było jego zbadanie. Dopiero bowiem po ustaleniu, że istotnie doszło do budowy tego przyłącza zgodnie z treścią art. 29 ustawy zasadne byłoby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Temu wymogowi organ odwoławczy z całą pewnością nie uczynił zadość. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika aby w postępowaniu odwoławczym przeprowadzono jakiekolwiek dowody uzupełniające w kierunku ewentualnego stwierdzenia, że budowa została dokonana zgodnie z art. 29a Prawa budowlanego. Na tę okoliczność w toku postępowania odwoławczego inwestorka nie przedstawiła też z własnej inicjatywy żadnych twierdzeń i dowodów. Co więcej z odwołania nie wynika nawet aby twierdziła ona, że faktycznie w tym trybie budowa została zrealizowana. Podniosła jedynie, że w tym aspekcie sprawa nie została zbadana i przeanalizowana. Również w treści zaskarżonej decyzji trudno doszukać się stwierdzenia, że zdaniem [...] WINB sporna budowa została zrealizowana zgodnie z treścią art. 29a ustawy, a tylko takie ustalenie i jego poprawne uzasadnienie uzasadniałoby wydanie decyzji opartej na treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Z decyzji tej należy wyprowadzić jedynie wniosek, że wybudowanie spornego przyłącza było w tym trybie możliwe, co w świetle treści art. 29a Prawa budowlanego oraz dotyczącego tego przepisu orzecznictwa i poglądów doktryny nie budzi zasadniczo wątpliwości. Tymczasem przy uwzględnieniu zarówno treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego należało ustalić czy objęte postępowaniem przyłącze zostało wybudowane po wcześniejszym sporządzeniu odpowiadającego odpowiednim wymogom planu sytuacyjnego i zgodnie z wymogami prawa energetycznego oraz po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień (jeżeli zgodnie z obowiązującymi przepisami były wymagane) - zobacz też w tym względzie powołany w skardze wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 813/10 - LEX nr 1081916. Nie jest w tym względzie w żadnej mierze wystarczające powołanie się przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę na wymogi związane z uzyskaniem warunków przyłącza do sieci elektroenergetycznej, bez jednoczesnego ustalenia, że odpowiadają one jednocześnie wymaganiom z art. 29a Prawa budowlanego oraz ustalenia czy w rzeczywistości w związku z uzyskaniem warunków tego konkretnego przyłącza, zostały one spełnione. Bez znaczenia jest też powoływanie się na odpowiedzialność karną wynikającą z Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Gdyby po uzupełnieniu postępowania w tym zakresie okazało się, że wymogów z art. 29a ustawy inwestorka przed wybudowaniem przyłącza nie dochowała to legalizacja tego obiektu byłaby możliwa tylko w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Ustawa ta nie przewiduje bowiem innej, odrębnej procedury legalizacyjnej przy niedochowaniu wymogów z art. 29a tego prawa. To zaś oznaczałoby, że wydanie przez PINB w P. opartego na treści art. 49b ust. 2 ustawy postanowienia z dnia [...] r. było co do zasady uzasadnione, a jego niewykonanie dawało podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ustawy. Odmienna konstatacja byłaby jedynie możliwa gdyby nałożone tym postanowieniem obowiązki nie miały prawnego uzasadnienia. Nadto z urzędu należy zważyć, że zaskarżona decyzja zapadła z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 10 § 1 kpa, a to w sytuacji gdy strona skarżąca została pozbawiona w ten sposób chociażby możliwości zgłoszenia zastrzeżeń co do treści odwołania oraz przedstawienia twierdzeń i wywodów podniesionych później w skardze. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi i rozpoznania w ogóle sprawy miała natomiast podniesiona w skardze kwestia ewentualnego naruszenia przez dostawcę energii treści art. 41 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu odwołania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie jej wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku w oparciu o treść jej art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 oraz na podstawie § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat i czynności radców prawnych oraz.... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). sw