II SA/Ka 1001/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2004 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W.Ś. z dnia [...] r., nr [...], oraz postanowienia Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr L.dz.[...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozkazem personalnym z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w W.Ś., na podstawie art.32 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), zwolnił J.R. z zajmowanego stanowiska służbowego [...] i mianował go z dniem [...]r. na równorzędne stanowisko [...], bez zmiany składników uposażenia. Decyzja ta nie zwierała uzasadnienia ani pouczenia o sposobie zaskarżenia. W odwołaniu J.R. domagał się jej uchylenia, podważając przede wszystkim zasadność argumentacji zawartej we wniosku personalnym z dnia [...].r, który był podstawą przeniesienia. Zakwestionował bowiem trafność poglądu, jakoby z jego winy dochodziło do opóźnień w realizacji zadań, zwłaszcza [...]. Decyzja Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...]r. z powodu rażącego naruszenia art.107 §3 k.p.a. wywołanego brakiem pouczenia o środkach zaskarżenia, została uchylona przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...]r.. W decyzji z tej daty stwierdził on, iż w razie wniesienia odwołania od decyzji dotkniętej uchybieniem powodującym jej nieważność, jak to miało miejsce w tym wypadku, zarzuty w tym kierunku winny być rozpoznane w postępowaniu odwoławczym, bez konieczności uciekania się do trybu nadzwyczajnego. Niezależnie od tego Komendant Główny Policji wskazał, iż brak pouczenia jest wadą decyzji podlegającą naprawieniu w drodze wydania postanowienia, na które nie służy zażalenie. Postanowieniem z dnia [...]r. Ś. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art.123 k.p.a., uzupełnił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W.Ś. z dnia [...]r. poprzez zamieszczenie w niej pouczenia o sposobie zaskarżenia. Stwierdził przy tym, iż od postanowienia tego nie służy zażalenie. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.32 ust.1 ustawy o Policji, organ ten uchylił opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]r. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania go na nowe stanowisko, ustalając termin przeniesienia na dzień [...]r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał, iż przeniesienie J.R. na inne stanowisko znajduje oparcie w potrzebach kadrowych komendy. Dlatego kwestionowaną decyzję uznał co do zasady za trafną, natomiast za konieczne uważał weryfikację daty zmiany stanowiska. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.R. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, powołując się na zarzuty naruszenia prawa procesowego. W jego ocenie organy obu instancji naruszyły zasady procesowe uregulowane w art.7, art.77 §1, art.12, art.15, art.73, art.133 i art.107 §3 k.p.a.. W obszernym wywodzie uwypuklił brak uzasadnienia oraz pouczenia w treści decyzji organu pierwszej instancji, nadto wadliwość motywów wniosku personalnego, który organ ten podzielił wydając to rozstrzygnięcie. Nadto wyeksponował nieprzekonywujące motywy zaskarżonej decyzji w zakresie samej zasady przeniesienia na inne stanowisko, jak też brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W konsekwencji czego obie decyzje uważał za chybione. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek zarówno z przyczyn w niej podniesionych, jak również z powodów branych pod rozwagę z urzędu. Na początek godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie należy wyjaśnić, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Jak głosi przepis art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a.. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi. Należy także zwrócić uwagę, iż wedle przepisu art.135 tej ustawy sądy administracyjne są uprawnione do stosowania przewidzianych nią środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy w tych ramach niepodobna było nie dostrzec istotnej wadliwości proceduralnej, jaką były one dotknięte. Mianowicie, jak słusznie zarzucił skarżący, decyzja z dnia [...]r. nie zawierała uzasadnienia. W tym zakresie zatem organ pierwszej instancji rażąco uchybił przepisowi art.107 §1 i 3 k.p.a.. Brak motywów rozstrzygnięcia jest więc wadą opisaną w art.156 §1 pkt 2 k.p.a.. Uzasadnienie jest ważną częścią decyzji administracyjnej, pozwalającą nie tylko na poznanie motywów, jakimi się kierował organ ją wydający, ale także na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa; jest integralną częścią decyzji administracyjnej, od sporządzenia której ustawa przewiduje nieliczne wyjątki, nie przystające do niniejszej sprawy. Zaniedbanie obowiązku sporządzenia uzasadnienia decyzji powoduje także, iż uchyla się ona spod kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne, dlatego nie może się ostać. Organ odwoławczy utrzymując w mocy taką wadliwą decyzję sam dopuszcza się rażącego naruszenia prawa i również uchyla swą decyzję spod wspomnianej kontroli. Stanowisko orzecznictwa w tej materii jest utrwalone. Na marginesie jego rzeczą jako organu merytorycznego byłoby w takiej sytuacji wydanie jednej z przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego decyzji kasatoryjnych, choć można mieć wątpliwości co do zachowania dwuinstancyjności postępowania w razie uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty w takim stanie rzeczy, zagwarantowanego przez art.15 k.p.a.. W tym miejscu wypadnie nadto zwrócić uwagę na motywy, jakie zaprezentował organ drugiej instancji podzielając pogląd o zasadności przeniesienia skarżącego na inne stanowisko. Oto wskazując na konieczność wzmocnienia komórki, do której skierowano skarżącego, organ ten nie dysponował żadnymi danymi w tej materii, a przynajmniej takich brak jest w aktach administracyjnych. Przeto wywód w tym zakresie przyszło uznać za gołosłowny. Uzasadnienie przeniesienia skarżącego w sytuacji braku motywów organu pierwszej instancji może poza tym wskazywać na pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia sprawy przez ograny dwu instancji. Nie sposób było także nie dostrzec braku powołania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do podania art.138 §1 pkt 2 k.p.a., pomijając art.138 §1 pkt 1 k.p.a.. Z tych przyczyn zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu zapadłych w sprawie decyzji. Przeprowadzając całościową analizę działania organów orzekających w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o konieczności objęcia oceną legalności również postanowienia Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r.. W ocenie Sądu i ono rażąco narusza prawo. Rektyfikacja decyzji (usunięcie wad nieistotnych) obejmuje uzupełnienie decyzji, jej sprostowanie lub wykładnię treści decyzji, które to tryby wzajemnie się wykluczają (tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str.570). Przy czym sprostowanie obejmuje sprostowanie pouczenia o środkach prawnych (art.111§1 k.p.a.) albo sprostowanie błędów i omyłek decyzji (art.113 §1 k.p.a.), podobnie jak uzupełnienie, które może dotyczyć rozstrzygnięcia bądź pouczenia (art.111 §1 k.p.a.). W odniesieniu do przywołanego postanowienia w grę wchodzić może tylko sprostowanie bądź uzupełnienie decyzji. Jednakowoż uzupełnienie decyzji oraz sprostowanie jej w zakresie pouczenia o przysługujących środkach prawnych, stosownie do brzmienia art.111 §1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, gdyż organ nie może w tej kwestii działać z urzędu. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest wniosku skarżącego w tym kierunku. Co prawda kwestionował on brak pouczenia o sposobie odwołania w decyzji pierwszoinstancyjnej, wszak formalnego i wyraźnego żądania opartego o cytowany przepis nie złożył. Stąd wydając postanowienie w tej materii organ uczynił to bez wniosku strony. Takie zaś działanie uznawane jest w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa. Z urzędu organ upoważniony jest do prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Jedynie przy dużej dozie dobrej woli można potraktować brak pouczenia jako oczywistą omyłkę. Przy czym, wedle treści art.113 §1 k.p.a. sprostowania może dokonać organ jedynie w odniesieniu do decyzji własnych, a więc wydanych przez ten organ. Podobną konkluzję należy odnieść, w ocenie Sądu, również do poprzedniej sytuacji (tak też Janusz Borkowski op. cit., str.573). Tymczasem przedmiotowe postanowienie wydane zostało przez organ drugiej instancji, a dotyczyło decyzji organu pierwszej instancji. Ta okoliczność uprawnia do wyrażenia poglądu o wypełnieniu przesłanki z art.156 §1 pkt 2 k.p.a.. Na marginesie wypadnie tylko dodać, iż postanowienie oparte o przepis art.113 §1 k.p.a. podlega zaskarżeniu zażaleniem (art.113 §3 k.p.a.). Zażalenie nie służy tylko od postanowienia wydanego na podstawie art.111 §1 k.p.a.. W konsekwencji treści niniejszego wyroku zagadnienie legalności omawianego postanowienia nie ma co prawda większego znaczenia, bo eliminacja obu decyzji usuwa również z obrotu to postanowienie, które byłoby bezprzedmiotowe. Brak pouczenia zresztą nie miał wpływu na terminowość wniesienia odwołania, bowiem skarżący złożył je w otwartym terminie. Jest jednak konieczne dla czystości prawa. Mając przytoczone okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 2 i art.135 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Natomiast na mocy art.152 tej ustawy orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny uważa za potrzebne zwrócenie uwagi na celowość przedstawiania mu ze skargami akt administracyjnych obejmujących oryginały dokumentów, zaś wyjątkowo, gdyby to nie było możliwe nadsyłania akt zawierających kserokopie dokumentów potwierdzone za zgodność z oryginałem przez osobę oznaczoną imiennie wraz z podaniem jej stanowiska służbowego, podpisem i datą potwierdzenia zgodności dokumentu dołączonego do akt.