II SA/Ka 1005/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent Olga Kocot-Barabasz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a s k a r g ę. Wnioskiem z dnia [...] D.W. zwróciła się o udzielenie pomocy w spłacie [...]. Decyzją z dnia [...], na mocy art.43 ust.1 i art.2 ust.4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.), upoważniony Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówił przyznania pomocy w tej materii, stając na stanowisku, iż pokrycie [...] nie jest celem pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji D.W. wniosła o jej uchylenie. Powołała się na przepisy Konstytucji, szczególnie art.67 ust.2, który statuuje prawo osób będących w jej sytuacji do otrzymania pomocy Państwa. Wskazała, iż spełnia kryteria, od istnienia których zależy możliwość uzyskania świadczeń na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. W jej ocenie okoliczność, która stała się powodem przedmiotowego żądania w sprawie stanowi niezbędną potrzebę życiową uzasadniającą przyznanie jej zasiłku celowego. Na koniec przedstawiła swą trudną sytuację materialną i życiową. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.2, art.3, art.4 ust.1, art.6, art.32 ust.1, art.36 ust.1 ustawy o pomocy społecznej i art.138(1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że odwołująca się spełnia kryteria umożliwiające jej uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej. Jednakowoż podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż do celów tej instytucji nie należy pokrywanie [...], o co strona wyraźnie wnosiła. Pomoc społeczna przyznaje bowiem zasiłki celowe na wydatki bieżące, a nie na spłatę wcześniej powstałych należności. W jego ocenie chybiony jest pogląd odwołującej się, jakby [...] była niezbędną potrzebą życiową. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, eksponując zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie jakoby zapłata [...] nie mieściła się w granicach celów pomocy społecznej i nie była niezbędną potrzebą życiową. Wskazała na trudną sytuację materialną i niemożność zaspokojenia własnymi siłami jakichkolwiek bieżących potrzeb. Nadto podkreśliła konieczność udzielenia pomocy takim osobom, jak ona wynikającą z przepisów cytowanych w odwołaniu. Tymczasem oferowane jej świadczenia są niewystarczające, a przedmiotowe zaległości wynikły z braku wcześniejszej pomocy. W uzupełniających pismach procesowych te wątki rozwinęła, w konsekwencji czego uznała kwestionowane rozstrzygnięcie za wadliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i dodając, że świadczenia pomocowe udzielane są w ramach potrzeb stron i możliwości organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie mogła odnieść skutku, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tylko pod względem zgodności z prawem podlega ona sądowej kontroli. Na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 i art.103 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... oraz art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Jak stanowi art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, gdyż jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności z urzędu, poza oceną zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzona w tych ramach ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona trafna, zaś zarzuty skargi chybione, co przy braku uzasadnionych podstaw branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na jej wzruszenie. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia zasiłku celowego przeznaczonego na spłatę [...], chociaż w tle jawi się ogólne zagadnienie pomocy, bowiem skarżąca wywodziła ich powstanie z braku wcześniejszego przyznania jej świadczeń. Poza sporem jest, że skarżąca ma prawo do uzyskania pomocy społecznej, spełnia bowiem przepisane kryteria. Wszak porządkując zakres kognicji Sądu konieczne jest stwierdzenie, iż jest on związany zakresem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Nie może bowiem wyjść poza granice orzekania przez organy administracyjne. W tym miejscu wypadnie więc zwrócić uwagę, iż podaniem rozpatrywanym w sprawie objęty był wyłącznie zasiłek celowy o określonym przeznaczeniu, toteż niepodobna szerzej rozpatrywać potrzeb skarżącej, skoro ona sama zawęziła je do tego świadczenia, zwłaszcza gdy zważyć, iż przyznawane jest ono na wniosek. Zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego, co nie oznacza pozbawionej kryteriów dowolności organu; uznanie to nie pozostaje również poza kontrolą instancyjną oraz sądowoadministracyjną. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. większą swobodą organu w zakresie oceny zasadności żądania, gdyż ramy prawne, w jakich może się poruszać są tylko ogólnie i szeroko zakreślone. W przedmiotowej sprawie (zasiłku celowego) organ administracyjny wydaje decyzję oceniając w świetle art.32 ustawy o pomocy społecznej całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne, a nadto przeznaczenie świadczenia. W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi podmiotów pomoc rozdzielających. Organy orzekające te zasady miały na uwadze, albowiem rozstrzygnęły sprawę zważając na sytuację szczególną skarżącej i jej rodziny oraz sytuację ogólną panującą w materii pomocowej. Skąpe wywody organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu jego decyzji organ odwoławczy podzielił i rozwinął w taki sposób, iż Sąd nabrał przekonania o uwzględnieniu przywołanych reguł. Argumenty organów świadczą o poprawnym zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego i procesowego oraz instytucji uznania administracyjnego, w tym niewykroczeniu poza jego ramy. Podane kryteria oceny żądania nadają się do zaakceptowania. Sytuacja skarżącej jest oczywiście zła, wszak niepodobna dojść do wniosku, iż przyznanie zasiłku celowego z tej przyczyny może pomijać dyspozycje właściwych przepisów. Tymczasem, jak słusznie zauważyły organy, ogólny cel pomocy społecznej jest ściśle określony. Nie mieści się w nim świadczenie na poczet zaległości powstałych w przeszłości, gdyż pomoc służy przezwyciężaniu bieżących trudności w zakresie podstawowego utrzymania. Nie rozwijając szerzej zagadnienia czy [...] należy do materii niezbędnych potrzeb, trzeba przede wszystkim podnieść, że nawet gdyby tak było, to pomoc mogłaby być przyznana tylko na bieżące należności. Podczas gdy skarżąca domaga się pomocy w spłacie zaległości. Konieczne jest w tym miejscu uboczne wskazanie, iż w tym zakresie funkcjonuje ustawa pozwalająca na dochodzenie przyznania dodatku mieszkaniowego, której przepisy mają pierwszorzędne zastosowanie w tym przedmiocie. Niepodobna podzielić argumentacji skarżącej, że przyczyną powstania zaległości jest brak pomocy, pomijając już sam fakt braku podjęcia przez skarżącą działań w kierunku uzyskania wspomnianego dodatku. Po pierwsze bowiem starań o jej przyznanie nie wykazała, po wtóre pomoc społeczna, jakkolwiek powołana do udzielania pomocy osobom, które znalazły się w trudnej sytuacji, nie jest w stanie i nie jest to jej celem, pomóc wszystkim, we wszelkich dziedzinach oraz czynić to na stałe. Uregulowania konstytucyjne i ustawowe w tej materii nie sięgają tak daleko, a więc nie obligują do udzielania ciągłej pomocy w całokształcie wydatków na utrzymanie, co nota bene – poza innymi aspektami – zwalniałoby od samodzielnego poszukiwania sposobów przezwyciężania trudnej sytuacji i wykluczałoby jakąkolwiek aktywizację tych osób. Rzecz jasna sytuacja zarówno skarżącej, jak i wielu osób jej podobnych jest trudna, lecz niełatwa jest też sytuacja Państwa, które udziela pomocy w miarę możliwości, co zresztą dzieje się kosztem innych osób tworzących tzw. produkt narodowy. Dlatego stanowisko organów, oparte zresztą na utrwalonych poglądach judykatury, Sąd w obecnym składzie podzielił, co skutkowało oddaleniem wywodów skargi. Konkludując, skoro wydając kwestionowane orzeczenia organy administracyjne wypowiadające się w niniejszej sprawie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego, skarga nie mogła zostać uwzględniona. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.