II SA/Ka 1011/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2004r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. 2.orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3.zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]. nakazał Prezesowi A Spółki [...] S.A. opracowanie ekspertyzy budowlanej wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym i w zakładzie piekarniczym przy ulicy [...] w L. w terminie do dnia [...]. i zobowiązał do uzyskania opinii właściwych organów w tym również mistrza kominiarskiego. W sentencji decyzji określono szczegółowe wymagania co do przedmiotu objętego ekspertyzą. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ przywołał art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, natomiast w uzasadnieniu podał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek właściciela obiektów W. N., ustalono, że przeprowadzono remont budynku mieszkalnego i piekarni bez pozwolenia na budowę. Za samowolę budowlaną uznano także budowę "całkowicie nowego pieca piekarniczego". Stwierdzono, że roboty przeprowadzono niedbale stąd nałożono obowiązki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę na skutek odwołania A Spółki [...] S.A. decyzją z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem "w tym zakresie". W motywach decyzji organ wyraził tezę, iż postępowanie w sprawie odnosić się powinno do właściciela obiektu, na którym ciąży obowiązek zarówno legitymowania się pozwoleniem na budowę jak i ponoszenia konsekwencji wynikających ze złego stanu technicznego budynku, stąd A Spółka [...] nie jest stroną postępowania. Również na właścicielu spoczywa obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej. Uznano, iż w sprawie nie mogą mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., lecz "nowe prawo budowlane art.50, 51 lub 66". Organ odwoławczy wskazał nadto, ze istnieje konieczność rozważenia czy postępowanie w całości nie leży w zakresie rozstrzygnięć kodeksu cywilnego z uwagi na tzw. rękojmię w stosunku do spółki prowadzącej remont. W skardze nazwanej zażaleniem W.N. wywodził, iż decyzja organu I instancji skierowana była do strony postępowania, albowiem przedsiębiorca górniczy ma obowiązek usunięcia szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego. W tym wypadku przedsiębiorca stał się inwestorem i na nim spoczywał obowiązek, zdaniem skarżącego, dostarczenia ekspertyzy, która powinna zastąpić dokumenty wymagane po zakończeniu robót budowlanych. Argumentację, iż Spółka jest stroną postępowania administracyjnego wzmocnił skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r., poprzez analizę art.17 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała przynieść zamierzony efekt, przy czym wadliwie prawną jest nie tylko zaskarżona decyzja, ale i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji, które Sąd objął kontrolą korzystając z uprawnień zakreślonych art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, zwanej dalej Prawem o postępowaniu przed administracyjnym, która to ustawa ma zastosowanie w sprawie mocą art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo u ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 /ze zm./ zwanej dalej ustawą wprowadzającą. Zważyć więc trzeba, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z wniosku skarżącego, który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] r. Jakkolwiek w aktach znajduje się jedynie kserokopie wniosku, to zarówno z niej jak i z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, iż skarżący żądał od organu podjęcia działań w stosunku do inwestora, który bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995r. na obiektach stanowiących własność skarżącego, prowadził roboty budowlane, skutkujące zamiast poprawę stanu technicznego obiektów, ich stale pogarszającym się stanem technicznym. Tak sformułowane żądanie organy obydwu instancji rozpoznały w zupełnie innym zakresie. Z motywów zaskarżonej decyzji wysnuć należy wniosek, iż organ odwoławczy uznał, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest zły stan techniczny obiektów budowlanych, a zatem sprawę należało jego zdaniem rozpoznać w aspekcie at.61 i 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 z późn.zm./, zwanej dalej nowym prawem budowlanym. Analizując problem przy tak zakreślonej podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia organ zaprezentował poprawny pod względem prawnym pogląd, iż to właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w należytym stanie i zgodnie z jego przeznaczeniem /art.61 nowego prawa budowlanego/ stąd też wszelkie obowiązki nakładane decyzją właściwego organu związane z nienależytym stanem obiektu mogą być tylko kierowane w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 61 nowego budowlanego. Z kolei organ nadzoru budowlanego I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995r. i wydał decyzję na podstawie art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229/, zwanej dalej dotychczasowym prawem budowlanym. Ta podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia zakreśla inny krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji, a mianowicie inwestora, właściciela lub zarządcę, przy czym kolejność wskazana w omawianym przepisie nie jest przypadkowa. Inny zakres postępowania organów obydwu instancji jest przesłanką dostateczną do uchylenia zaskarżonej decyzji, przy czym Sąd zupełnie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż kwestie związane z wykonaniem robót budowlanych przez inwestora mogą być tylko przedmiotem roszczeń cywilnych. Baczyć bowiem trzeba, że w sytuacji gdyby okazało się, że prowadzone w obiektach skarżącego prace budowlane wymagały pozwolenia na budowę, to brak tego pozwolenia oznaczałby popełnienie samowoli budowlanej, której skutki należałoby wyeliminować w oparciu o przepisy dotychczasowego prawa budowlanego. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego opracowanego w [...] r., a dotyczącego "zabezpieczenia na szkody górnicze i wymiany stropów w budynku mieszkalnym z piekarnią i dwoma sklepami" wynika, że budynek miał być zabezpieczony opaską żelbetową ułożoną na poziomie ław fundamentowych oraz skotwiony ściągami stalowymi w trzech poziomach, miały być zmienione trzy stropy żużlobetonowe. Jeszcze szerszy zakres prowadzonych w latach [...] robót budowlanych wynika z protokołu oględzin, nazwanych kontrolą sporządzonego przez organ I instancji. Taki zakres robót budowlanych zdaniem organu I instancji wymagał pozwolenia na budowę natomiast organ II instancji z naruszeniem art.7 i 77 § 1 kpa w zasadzie zupełnie pominął tę kwestię, odnosząc się jedynie do pieca piekarniczego, który "jest urządzeniem technicznym i nie podlega rozstrzygnięciom prawa budowlanego" /uzasadnienie zaskarżonej decyzji/. To zaniechanie spowodowane było odmiennym materialnoprawnym zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Tymczasem wszelkie elementy decyzji organu I instancji zmierzały do likwidacji skutków samowoli budowlanej, jaką zdaniem tego organu, popełnił inwestor. W tym zakresie zatem powinien był rozpoznać sprawę organ II instancji, a nie w aspekcie obecnego stanu technicznego obiektów budowlanych. Z naruszeniem więc art.105 § 1 kpa w zw. z art.138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy uznał, iż sprawa stała się bezprzedmiotowa, a to uchybienie z przyczyn naprowadzonych w uzasadnieniu wyroku miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezgodna z prawem jest także decyzja organu I instancji, albowiem zapadła ona bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wpierw jednak należy zauważyć, iż w sposób błędny określono adresata decyzji, gdyż obowiązki nałożono na Prezesa Spółki, w sytuacji gdy stroną postępowania – inwestorem - była spółka. Takie sprecyzowanie osoby zobowiązanej pozostaje w sprzeczności z pojęciami strony. To wszak spółka była inwestorem, a nie jej prezes. Nadto w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób ustalić jakie i w jakim czasie prowadzone były roboty budowlane w obiektach stanowiących własność skarżącego. Prawidłowe ustalenie zakresu robót budowlanych pozwoli dopiero na odniesienie się do tej newralgicznej w sprawie kwestii, a mianowicie, czy roboty te objęte były obowiązkiem pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku tych ustaleń organ I instancji stwierdzi, iż doszło do samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995r., a zdefiniowanej w art.48 nowego prawa budowlanego, to stosownie do uregulowań zakreślonych w przepisach dotychczasowego prawa budowlanego podejmie właściwą decyzję. Sąd zwraca przy tym uwagę, że art.40 dotychczasowego prawa budowlanego nie daje podstaw do żądania ekspertyz, lecz do wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. To organ powinien ocenić jakie zmiany bądź przeróbki należy wykonać w obiekcie i wydać decyzję opartą o art.40 omawianej ustawy, a nie na podstawie tego przepisu żądać ekspertyz. W sytuacji, gdy organ w oparciu o tak ustalony materiał dowodowy dojdzie do przekonania, że całość prac, bądź ich część nie wymagała pozwolenia na budowę, a cała rzecz sprowadza się do nienależytego wykonania prac rozważy możliwość umorzenia postępowania administracyjnego /w całości lub części/, z tej to przyczyny, że żądanie skarżącego inicjujące postępowanie uzna za roszczenie cywilnoprawne. Naruszenie art.7 i 77 § 1 kpa i art.40 dotychczasowego prawa budowlanego przez organ I instancji musiało skutkować uchyleniem decyzji tegoż organu. Uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji nastąpiło na podstawie art.145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nadto decyzji organu I instancji również na podstawie art.145 § 1 pkt 1a tej ustawy. Uwzględniając skargę Sąd stosownie do art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości, a o zwrocie kosztów postępowania sądowego w myśl art.200 przywołanej ustawy.