II SA/Ka 1013/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie NSA Łucja Franiczek Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant ref. stażysta Anna Charchuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004 r. sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...]r. nakazał T.Z. "przywrócenie samowolnie rozebranych schodów wewnętrznych w budynku mieszkalnym i doprowadzenie do stanu poprzedniego umożliwiającego korzystanie z lokalu nr [...] położonego w budynku przy ulicy [...] w P. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ przywołał art.51 ust.3 w zw. z art.51 ust.4 i art.52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. wówczas Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) zwanej dalej prawem budowlanym. Natomiast w uzasadnieniu podano, że T.Z., współwłaścicielka nieruchomości, w dniu [...]r. rozebrała istniejącą klatkę schodową łączącą parter z piętrem budynku mieszkalnego zaślepiając przy tym otwór w stropie i zamurowując wewnętrzne wejście do piwnicy. Rozebranie elementu konstrukcyjnego (schodów) uznano za naruszenie prawa budowlanego, gdyż zaniechano zgłoszenia wykonywania tych robót budowlanych. Naruszono przy tym także ugodę sądową z dnia [...]r. zawartą pomiędzy ówczesnymi właścicielami nieruchomości, a rozbierając schody inwestor pozbawił współwłaściciela nieruchomości korzystania z lokalu będącego jego własnością. W odwołaniu T.Z. zarzuciła sprzeczność ustaleń organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegająca na bezzasadnym przyjęciu, iż doszło do samowoli budowlanej skutkującej pozbawieniem współwłaściciela nieruchomości korzystania z lokalu będącego jego własnością. Odwołująca wykazywała, iż błędnym jest nazywanie samowolą budowlaną realizacja ugody sądowej zaopatrzonej w klauzulę wykonalności, a ponadto zamiar rozebrania schodów został zgłoszony w organie nadzoru budowlanego, gdzie poinformowano ją że "dla tak drobnej konstrukcji jak rozbiórka drewnianych schodów wystarczy, że prace te wykona firma zatrudniająca osobę posiadającą uprawnienia budowlane". Odnosząc się do obowiązku "wybicia dziury w suficie i podłodze" uznano go za nielogiczny, skoro od pięciu lat istnieje inne używane przez rodzinę W.K. wejście do mieszkania na I piętrze schodami zewnętrznymi od strony południowej budynku. W dalszej części odwołania T.Z. opisała realizację ugody sądowej, zgodnie z którą likwidacja schodów wewnętrznych była ostatnim elementem zawartego porozumienia. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy zaaprobował pogląd organu I instancji, iż rozebranie "głównych schodów wewnętrznych trwale łączących parter z piętrem bez wymaganego zgłoszenia" stanowiło samowolę budowlaną, której skutki należało zwalczyć na podstawie art.51 ust.3 i art.52 prawa budowlanego. Nie uznano za trafny argument odwołania, iż ugoda sądowa stanowiła podstawę prawną do rozbiórki schodów "albowiem ugodą uwarunkowano wpierw przebudowę domu, tak aby Państwo K. mieli oddzielne wejście schodami zewnętrznymi". W skardze T.Z. z taką samą argumentacją jak zaprezentowana w odwołaniu domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Zarzuty skargi skarżąca rozbudowała w piśmie z dnia [...]r., gdzie m.in. zakwestionowano fakt, że w mieszkaniu znajdowała się klatka schodowa i opisano zawisły pomiędzy współwłaścicielami spór. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd stosowanie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) obowiązującego obecnie i art.21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) obowiązującego w dacie wniesienia skargi, poddana została decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art.51 ust.3 prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W myśl wówczas obowiązującej treści art.51 ust.3 prawa budowlanego właściwy organ w decyzji o której mowa w ust.2 mógł nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w przypadku wykonania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części. Cytowany przepis nawiązuje do art.51 ust.2 prawa budowlanego, który z kolei określa konsekwencje niewykonania obowiązków, o których mowa w ust.1 pkt 2 stanowiącym o wykonaniu określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Zarówno jednak art.51 ust.2 jak i art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego dotyczy trwających robót budowlanych, których realizacja została wstrzymana postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Natomiast stosowanie art.51 ust.3 prawa budowlanego do robót już wykonanych możliwe jest na podstawie art.51 ust.4 tej ustawy, ale tylko wówczas, gdy roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art.50 ust.1 prawa budowlanego, a zatem - bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia lub - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. Zastosowanie w sprawie poddanej kognicji Sądu art.51 ust.3 prawa budowlanego należy odnieść do sytuacji pierwszej określonej w art.50 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Baczyć przy tym trzeba, że ustawodawca w art.28 prawa budowlanego wprowadził generalną zasadę, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do robót budowlanych zaliczono także rozbiórkę obiektu budowlanego (art.3 pkt 7 prawa budowlanego). Stąd też należy przyjąć, iż rozbiórka obiektu budowlanego wymaga pozwolenia, a wyjątki od tej zasady określa nie wskazany w art.28 prawa budowlanego – przepis art.31 ust.1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Przepis ten wymienia budynki, budowle, obiekty i urządzenia budowlane, których rozbiórka nie wymaga pozwolenia, przy czym w stosunku do budynków i budowli nie będących obiektami zabytkowymi, o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, ustawodawca wprowadził wymóg uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu tym należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonania tych robót, przy czym należało dokonać go przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonania można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (art.30 ust.2 prawa budowlanego). Już w tym miejscu należy zauważyć, że zgłoszenie to musiało spełniać ustawowe wymogi, w tym m.in. musiało to być zgłoszenie pisemne. Nie czyni więc zadość prawu ustne zgłoszenie dokonane przez skarżącą w dodatku w niewłaściwym organie. Powracając do regulacji prawnych odnoszących się do rozbiórki obiektu budowlanego zwrócić należy uwagę na to, że w art.31 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego mowa jest o budynkach i budowlach, gdy tymczasem art.51 ust.3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. używa się określeń "obiekt budowlany lub jego część". Bezspornie zarówno budynek jak i budowla są obiektami budowlanymi, lecz problemem mógł okazać się brak spójności pomiędzy art.31 ust.1 pkt 1, a art.51 ust.3 prawa budowlanego w zakresie odnoszącym się do części obiektu. Zasady wykładni nakazują jednak taką interpretację art.31 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego, która pozwala przyjąć, iż obowiązkiem zgłoszenia (a nie pozwolenia na budowę, czy w ogóle zwolnienia z jakiegokolwiek obowiązku) objęto zarówno budynki i budowle określone w tym przepisie, jak i ich części. Dlatego też przepis art.51 ust.3 prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym) służył do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce obiektu lub jego części bez pozwolenia, jak i bez zgłoszenia w sytuacjach gdy rozbiórką objęto budynek lub budowlę, o której stanowi art.31 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego lub ich części. Przenosząc tak zreferowany stan prawny na ustalony w sprawie stan faktyczny wskazać wpierw należy, że zarówno skarżąca jak i uczestnik postępowania E.K. po 1 stycznia 1995 r., a zatem pod rządami obecnie obowiązującego prawa budowlanego, prowadzili roboty budowlane zmierzające do przebudowy budynku mieszkalnego. Przebudowa ta miała polegać na zbudowaniu schodów zewnętrznych i rozbiórce schodów wewnętrznych. Inwestorem budowy schodów był E.K., który odrębną decyzją został zobowiązany do ich rozbiórki. Natomiast inwestorem prac rozbiórkowych była T.Z. Roboty budowlane, które prowadziła wymagały stosownie do art.31 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego uprzedniego zgłoszenia dokonanego w ustawowej formie. Zaniechanie zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną, której skutki organ mógł zwalczyć w oparciu o art.51 ust.3 prawa budowlanego. Używając określenia "mógł" Sąd chce zwrócić uwagę na uznaniowy charakter decyzji opartej o art.51 ust.3 prawa budowlanego, tak odrębny od innych regulacji dotyczących zwalczania skutków samowoli budowlanej. W tej sprawie organy nadzoru budowlanego działając w granicach uznania administracyjnego nie przekroczyły granic przyznanych im przez ustawodawcę. Nadto nie można podzielić argumentów skargi, że zawarta przed sądem powszechnym ugoda zwalniała inwestorów z obowiązku zachowania wymogów prawa budowlanego. Ta ugoda nie zastępowała ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zawarta przed sądem ugoda dotycząca wspólnego przebudowania domu obligowała współwłaścicieli do przygotowania odpowiedniej dokumentacji i wystąpienia do właściwych organów o uzyskanie stosownych pozwoleń. Nie ma także znaczenia tak eksponowany w skardze fakt, iż rozebrane schody były lekkiej konstrukcji, łatwe do rozbiórki. Ważne jest bowiem to, że były częścią obiektu budowlanego, stad należało zgłosić zamiar ich likwidacji. Nie zrozumiałym jest z kolei zarzut dotyczący niecelowości przywracania stanu uprzednio istniejącego, z tej przyczyny, że mieszkanie na piętrze budynku jest wyposażone w schody zewnętrzne. Z akt sprawy wynika bowiem, iż ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego nakazano rozbiórkę tych schodów. Uznając, iż skargi nie można było uwzględnić Sąd oddalił ją na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).