II SA/Ka 1019/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska (spr.) WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego i przyłącza do kanalizacji ogólnospławnej i udzielił M. i K.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i przyłącza do kanalizacji w J. przy ulicy [...]. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 5, art. 28, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ). Natomiast w uzasadnieniu podał, ze objęty pozwoleniem na budowę obiekt został już zrealizowany i w dniu [...] oddany do użytkowania. W tej sytuacji uznano, że dalsze postępowanie organu architektoniczno – budowlanego stało się bezprzedmiotowe, stąd należało je umorzyć. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.K. – współwłaścicielka nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...] w części orzekającej o umorzeniu postępowania. Podała, iż postępowanie toczy się od [...] i mimo korzystnych dla niej uprzednich orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w tej sprawie, wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, które w jej ocenie jest "próbą zatuszowania sprawy i zamknięcia ust skarżącemu". Podkreśliła, iż zaskarżona decyzja nie ma żadnego odniesienia do składanych we wcześniejszych odwołaniach wniosków i domagała się od organu odwoławczego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Skarżąca podniosła również i to, że na skutek nierzetelnego wykonywania obowiązków przez urzędników doszło do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, wybudowanego, bez pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Inwestor – K.G. w piśmie procesowym z dnia [...] poinformował Sąd, iż budynek jest już użytkowany, a on wraz z rodziną zameldował się w nim na pobyt stały. Sąd administracyjny zważył co następuje : Skarga musiała przynieść efekt, mimo nietrafności zarzutów w niej podniesionych. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która mocą art. 97 § 1 ustawy z tej samej daty – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) ma zastosowanie w tej sprawie, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stąd też niezależnie od powołanych w skardze zarzutów uznał iż zaskarżona decyzja ostać się nie może, albowiem narusza art. 99 ustawy wprowadzającej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten wyjaśnia kwestię kontynuacji art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), która z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc. Ta generalna zasada związania i Sądu i organu oceną prawną wyrażona w uprzednim orzeczeniu zapadłym w sprawie nie ma zastosowania wówczas, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego. W sprawie poddanej kognicji Sądu niewątpliwie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, gdyż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zrealizowana. Ten fakt jest bezsporny, stwierdza go i organ odwoławczy i skarżąca i inwestor. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy zamiaru inwestycyjnego, a zatem prac, które mają być wykonane w przyszłości w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Obojętne przy tym jest czy inwestor zrealizował obiekt legalnie, czy też dopuścił się samowoli budowlanej. Te okoliczności bada bowiem organ w następnej fazie procesu budowlanego, a mianowicie przy zgłoszeniu obiektu do użytkowania ( obecnie czyni to organ nadzoru budowlanego ). Natomiast w tej sprawie postępowania dotyczyły pozwolenia na budowę, dlatego też te zarzuty skargi, które dotyczą przyjęcia zgłoszenia obiektu do użytkowania nie mają związku ze sprawą. Organ odwoławczy stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Obowiązany jest przy tym do orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w czasie jego orzekania. Ustaliwszy zatem istnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie mógł, tak jak tego żąda skarżąca dokonać kontroli zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ I instancji, a zwłaszcza jej spójności z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz zobligowany był tę decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji. Nietrafny jest więc i ten zarzut, który dotyczy nieodniesienia się do treści odwołania, a zwłaszcza sprzeczności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy nie był zobowiązany badać tej kwestii, skoro uchylił decyzję organu I instancji, eliminując ją w sposób ostateczny z obrotu prawnego, jakkolwiek z innych powodów niż podniesione w odwołaniu. Te wszystkie dotychczasowe wywody prowadzić muszą do konkluzji, iż zmiana stanu faktycznego zwalniała organ odwoławczy ze związania go oceną prawną zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądowych, ale tylko w tej ich części, w których Sąd nakazywał skonfrontować decyzję o pozwoleniu na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i odnieść się do treści odwołania. Uchybieniem art. 30 ustawy o NSA i art. 99 ustawy wprowadzającej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest natomiast pominięcie przez organ odwoławczy tych wywodów zawartych w uzasadnieniach wyroku, które dotyczą konieczności ustalenia kręgu stron postępowania, w tym osób wnoszących odwołanie. Zważyć więc trzeba, że wyrokiem z dnia 8 kwietnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II SA/Ka 1285/97 ze skargi J.K. i M.K. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]. W motywach tego wyroku Sąd nakazał ustalenie kręgu stron postępowania i stwierdził, że do rozpatrzenia przez organ odwoławczy pozostają dwa odwołania od decyzji z dnia [...], chyba, że inwestor formalnie cofnie swe odwołanie. Przypomnieć przy tym trzeba, że odwołanie od decyzji organu I instancji oprócz inwestora wnieśli J.K. i M.K. Po tym wyroku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nastąpiło na skutek rozpatrzenia odwołania J.K., gdyż inwestor skutecznie cofnął swoje odwołanie. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2002 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 856/00 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek skargi J.K. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W motywach tego orzeczenia Sąd przypomniał, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] wnieśli wspólne – J.K. i M.K., tymczasem organ odwoławczy w osnowie decyzji podał, że zapadła ona wskutek rozpatrzenia odwołania J.K. W tej sytuacji Sąd stwierdził, iż nie sposób uznać, aby organ rozpatrzył także odwołanie M.K. aczkolwiek z treści tzw. pisma przewodniego skierowanego przez organ I instancji, do organu odwoławczego wynika, że organ ten miał na względzie fakt, że odwołanie zostało wniesione przez J.K. i M.K. Nadto Sąd podkreślił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zaleceń zawartych w motywach poprzedniego wyroku odnośnie kwestii związanej z ustaleniem kręgu stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy orzekające uzupełniły w tym zakresie materiał dowodowy, ale nie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w oparciu o jakie dowody uznały, iż E. i J.K. przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z kolei po tym orzeczeniu Sądu zapadła decyzja będąca przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie. W osnowie tej decyzji organ podał, iż jest ona wynikiem ponownego rozpatrzenia odwołania J.K. Pominął zatem zupełnie odwołującego M.K., przy czym żaden z dokumentów znajdujących się w aktach nie wskazuje na to, aby ten odwołujący cofnął odwołanie. Nie odniesiono się także w uzasadnieniu decyzji do tych zaleceń Sądu, które dotyczyły konieczności ustalenia kręgu stron postępowania a jedynym przejawem "działań" w tym zakresie było pominięcie E. i J.K. w rozdzielniku decyzji. Sąd, tak jak organ, którego działanie zaskarżono związany jest oceną prawną wyrażoną w uprzednich orzeczeniach Sądu zapadłych w sprawie. Stwierdziwszy naruszenie zasady związania orzeczeniem zobligowany jest do uchylenia decyzji bez dokonywania oceny czy stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czy też mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem taką wiążącą ocenę przeprowadził Sąd w poprzednim orzeczeniu. Ponadto w sprawie poddanej kognicji Sądu powstała sytuacja, w której od ostatecznie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ odwoławczy pozostaje nierozpoznane odwołanie M.K. ( od wyeliminowanej już z obrotu decyzji organu I instancji ). Należy także zauważyć, iż decyzja organu odwoławczego nie została doręczona M.K. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a obowiązkiem organu odwoławczego będzie teraz rozpoznanie odwołania J.K. i M.K., a także wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których, jak należy domniemywać, uznał, iż E. i J.K. nie posiadają przymiotu strony. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w myśl art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy. su.