II SA/Ka 102/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie: NSA Bonifacy Bronkowski, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2004 r. sprawy ze skargi D. G. – K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów sądowych [...] zł ([...] zł ). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] wydaną po uchyleniu poprzedniej decyzji tego organu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ) nałożył na G. i P. P. oraz E. i J. K. obowiązek uzyskania w Starostwie Powiatowym w Ż. pozwolenia na użytkowanie obiektu usytuowanego na działce nr [...] w L., w terminie do dnia [...] Organ poinformował strony, iż w przypadku niedopełnienia nałożonego decyzją obowiązku w terminie może zostać nakazana rozbiórka obiektu. W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy bez pozwolenia na budowę w latach [...] w istniejącym na działce nr [...] drewnianym budynku mieszkalnym na podmurówce dokonali następujących robót : wymiany fundamentów kamiennych na betonowe, ścian zewnętrznych z desek na bale drewniane konstrukcji więźby dachowej, pokrycia eternitowego na blachę tłoczoną. Wymianie uległa częściowo konstrukcja stropów, zmieniono także kształt dachu z trójspadowego na dwuspadowy symetryczny. Dalej organ podał, że datę wykonania powyższych robót ustalił po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, przesłuchaniu 6 świadków przeanalizowaniu złożonych przez inwestorów rachunków i zdjęć. W szczególności podkreślono wiarygodność zeznań złożonych przez świadków : A. T. i C. P. Ponieważ obiekt został rozbudowany bez pozwolenia na budowę, organ w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w latach [...] wykluczył zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a także stwierdził, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r.) W związku z powyższym organ uznał za zasadne zastosowanie w sprawie art. 40 Pr. budowlanego z 1974 r. w związku art. 103 ust. 2 Pr. budowlanego z 1994 r. W odwołaniu D. S. – obecnie D. G. – K. (decyzja o zmianie nazwiska z [...] i odpis aktu małżeństwa ) zakwestionowała przede wszystkim ustaloną przez organy datę rozbudowy spornego obiektu. Jej zdaniem zeznania na które powołał się organ pochodzą od osób niewiarygodnych, a nadto pominięto zeznania J. Ł.– rzeczoznawcy, który w [...] dokonał wyceny działki odwołującej się i stwierdził rozbudowę budynku na sąsiedniej działce. Zarzuciła także brak pomiarów obrazujących usytuowanie spornego budynku w stosunku do działki skarżącej i pozostałych działek, w tym drogi gminnej. W jej ocenie brak dziennika budowy i nadzoru nad sprawowaną budową także świadczą o złej woli inwestorów. Ponieważ zrealizowana samowolnie budowa w zbliżeniu do jej działki, bez jej zgody, obniża wartość jej działki odwołująca się wniosła " o dokładne zbadanie sprawy przez Sąd". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po uzupełnieniu w trybie art. 136 kpa postępowania w sprawie, zaskarżoną decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o "odstąpieniu od orzekania w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r." oraz nałożył na właścicieli budyniu położonego na działce nr [...] w L. obowiązek przedłożenia prawomocnego pozwolenia na użytkowanie tego obiektu do dnia [...]– wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlany. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do rozbudowy spornego budynku w latach [...]. Wskazał, że brak jest przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do orzeczenia rozbiórki tego obiektu, albowiem obiekt ten nie narusza ustaleń miejscowego planu, bowiem roboty miały miejsce na działce siedliskowej, a właściciele posiadają areał rolny stanowiący gospodarstwo rolne ( 2,20 ha ). Brak też przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy ponieważ sporny obiekt nie ogranicza zabudowy działki sąsiedniej, którą nie jest działka budowlana. O ile w przyszłości działka odwołującej się stanie się działką budowlaną będzie można na niej zrealizować obiekt 3 m od granicy ze ścianą bez otworów. Natomiast uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie w to miejsce merytoryczne, uzasadnił organ odwoławczy niezręcznym sformułowaniem decyzji pierwszoinstancyjnej i brakiem wskazania na zgodność obiektu z przepisami – 3 m od granicy ściana bez otworów, zamontowane rynny i rury spustowe – co czyni zbędnym wydanie decyzji przewidzianej w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ I instancji nie był uprawniony do nakazania inwestorom wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie, bowiem w tej sprawie wniosek składa sam inwestor i dlatego inwestorowi nakazano jedynie przedłożenie takiego pozwolenia w ustalonym terminie. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że spory graniczne między stronami nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem prawo do dysponowania terenem na cele budowlane nie wchodzi w zakres postępowania przewidzianego art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. G.– K. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podała, że jej działka nr[...] objęta jest jednostką planu MZ-1/2 – obszar pod zabudowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku co oznacza, że wobec niezakończenia postępowania związanego z tą skargą do dnia 1 stycznia 2004 roku, podlega ona stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) rozpoznanie przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w L. doszło bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalony przez organy orzekające zakres wykonanych robót, niekwestionowany przez strony, wymagał pozwolenia na budowę zarówno pod rządami Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 roku ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ), jak i Prawa budowlanego z dnia 7.07.1994 r. ( Dz. U. nr 89, poz. 414 z zm.). Data wykonania powyższych robót w trakcie całego postępowania administracyjnego była między stronami sporna, twierdzenie, iż roboty zostały wykonane po dniu [...] stanowi też zarzut skargi. W tym zakresie Sąd podzielił ustalenia organów orzekających, iż przedmiotowe roboty miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Ustalenia te organy oparły na zeznaniach przesłuchanych świadków, które poddały analizie i w jej następstwie wyraźnie w uzasadnieniu podały przyczyny dla których ustalenie daty robót oparto o zeznania A. T., C. P. i A. Ł. Dokonana ocena dowodów mieści się w uprawnieniach organów orzekających wynikających z art. 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa i skoro nie można jej zarzucić dowolności, arbitralności to zarzuty w tym zakresie skarżących należy uznać za niezasadne. Powoływanie się przez skarżących na zeznania J. Ł. nie zmieniają – wbrew przekonaniu skarżących ustaleń organu co do daty wykonania spornych robót – bowiem świadek ten przyznał, iż roboty konstrukcyjne w [...] roku były już zakończone, natomiast nie potrafił określić czy w tej dacie był już pokryty dach, czy była więźba dachowa oraz czy dom posiadał już stolarkę. Ponieważ także skarżąca nie wskazała okresu w którym wykonane zostały poszczególne roboty budowlane związane z rozbudową spornego obiektu, to należy stwierdzić, że ustalenia organów orzekających w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane. Nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W dacie jej podjęcia decyzje przewidziane art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku należały do kompetencji inspektora nadzoru budowlanego, a decyzja z art. 42 ust. 1 tego prawa do kompetencji organów architektoniczno – budowlanych, przy tym ta ostatnia decyzja wydawana była na wniosek inwestora, który wykonał obowiązki wynikające z decyzji wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. W przedmiotowej sprawie organy inspektora nadzoru budowlanego wykluczyły istnienie przesłanek uzasadniających rozbiórkę dokonanej rozbudowy obiektu, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego, a nadto stwierdziły brak potrzeby orzekania w trybie art. 40 tego prawa, z uwagi na ustalenia, iż obiekt będący przedmiotem postępowania jest zgodny z przepisami. Skład orzekający podziela pogląd organu orzekającego o braku przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku przesądzających o obowiązku orzeczenia rozbiórki. Obiekt bowiem istotnie nie narusza przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ( wypis i wyrys w aktach sprawy ), nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, przy czym z uwagi na usytuowanie 3 metry od granicy z działką skarżącej ścianą bez okien, nie uniemożliwia zabudowy działki sąsiedniej, w sytuacji uzyskania przez nią statusu działki budowlanej. Także odstąpienie od wydawania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego w sytuacji gdy obiekt spełnia wymogi przepisów budowlanych było uzasadnione. Już w tym miejscu należy podkreślić, że w ramach postępowania prowadzonego w zakresie art. 40 organ orzekający nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów granicznych, która to materia należy do właściwości sądów powszechnych. Po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku i wykluczeniu przesłanek z art. 37 oraz stwierdzeniu braku potrzeby wydawania decyzji z art. 40 – w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji to jest przed dniem 11 lipca 2003 roku, kiedy to weszły w życie znowelizowane przepisy Prawa budowlanego, inspektor nadzoru budowlanego powinien umorzyć postępowanie w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku nie uprawniały bowiem tego organu do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 tego prawa, a w szczególności brak pozytywnej decyzji z art. 42 ust. 1 nie stanowił przesłanki do zastosowania art. 37. O wydaniu pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku występował bowiem inwestor po wykonaniu obowiązków określonych w art. 40, lub stwierdzeniu braku takich obowiązków w decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli ( wydawanej przez organ nadzoru ) do organu architektoniczno-budowlanego. Zaskarżoną decyzją zobowiązano natomiast inwestorów do uzyskania decyzji z art. 42 ust. 1, 107 § 3 kpa. określono termin jej złożenia inspektorowi nadzoru budowlanego i to z zagrożeniem – jak stwierdził to organ I instancji – zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Do nałożenia takiego obowiązku przez orzekające organy brak było podstawy prawnej, a więc orzeczenie w tym zakresie nastąpiło z naruszeniem prawa. W tym miejscu należy przypomnieć iż jedynym skutkiem znanym Prawu budowlanemu z 1974 roku ( podobnie z 1994 r. ) użytkowanie obiektu bez pozwolenia na użytkowanie są sankcje karne przewidziane w art. 59 ust. 1 pkt 9 Pr. budowlanego z 1974 r. ( art. 93 pkt 7 Pr. budowlanego z 1994 roku). Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny uwzględnić znowelizowane przepisy Prawa budowlanego, obowiązujące od dnia 11 lipca 2003 roku ( Dz. U. z 2003, nr 80, poz.718 ), które między innymi zmieniły właściwość organów ( art. 7 pkt 4 ustawy nowelizującej z dnia 27.03.2003 r. w ten sposób iż to inspektor nadzoru budowlanego orzeka w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W niniejszej sprawie do orzeczenia w zakresie pozwolenia na użytkowanie ( art. 42 ust. 1 ) powinno jednak dojść dopiero po umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu ( art. 105 ) i złożeniu wniosku przez inwestora o wydanie takiego pozwolenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a w związku z art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 97 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) w związku z art. 55 ust. 1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. ( Dz. U. nr 74, poz. 368 z zm. ). su.