II SA/Ka 1036/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Tadeusz Michalik, WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant sekr. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) stwierdził u A. M. uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, tj. chorobę zawodową wymienioną w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego, z których wynikało, że skarżący pracując w latach 1971 – 1996 w "B" w R., należącej do "A" S.A., jako [...] pod ziemią, pracował w warunkach narażenia na hałas wielkości 86 – 89 dB. Nadto o wynik badania przeprowadzonego przez lekarzy specjalistów z Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K., którzy rozpoznali u badanego obustronny niedosłuch typu odbiorczego, o poziomie – po odliczeniu ubytku fizjologicznego – w uchu prawym [...] dB, a w uchu lewym [...] dB. Placówka ta rozpoznała chorobę zawodową narządu słuchu – przewlekły uraz akustyczny. Jak należy domniemywać, organ Inspekcji Sanitarnej nie wykluczył związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Odwołanie od tej decyzji wniósł pracodawca, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Zarzucił uchybienia proceduralne, w szczególności naruszenie art. 64 § 1 art. 10 i art. 80 k.p.a. Podniósł, iż organ administracji nie zawiadomił "A" o wszczęciu postępowania i uniemożliwił jej wzięcie w nim udziału oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Zdaniem strony skarżącej, materiał dowodowy nie był wiarygodny, bo o ile nie było podstaw do kwestionowania narażenia A. M. na działanie hałasu, o tyle wątpliwości budziła wielkość stwierdzonego niedosłuchu. W tej materii organ oparł się na opinii, której metody badań wywołują zastrzeżenia. W konsekwencji wniesiono o przeprowadzenie ponownych badań przez inną placówkę medyczną, stosującą doskonalsze metody badawcze. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie stwierdzenia u strony choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Zdaniem organu odwoławczego nie zostały spełnione, wymagane prawem, przesłanki niezbędne do stwierdzenia choroby zawodowej. Bezspornym jest, że A. M. pracował przez 25 lat w "B" w R., gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu i stwarzał ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Jednak uprawniona placówka diagnostyczna nie rozpoznała u niego choroby, która w przekonaniu organu miała podłoże zawodowe. W postępowaniu odwoławczym pracownik został skierowany na ponowne badanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., która to placówka nie rozpoznała choroby zawodowej z uwagi na zbyt niską wielkość stwierdzonego obustronnego niedosłuchu odbiorczego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. M. kwestionował legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i wniósł o jej uchylenie. Uznał zaskarżoną decyzję za krzywdzącą i wydaną przy błędnym ustaleniu, że rozpoznany u niego obustronny niedosłuch typu odbiorczego nie jest następstwem pracy zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że z lekarskiego punktu widzenia stwierdzone u skarżącego zmiany chorobowe – zbyt mały ubytek słuchu, nie dawały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Stanowi ono jedynie niedosłuch audiometryczny, który nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych. Wyrokiem z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2279/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem § 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt. 15 wykazu chorób zawodowych. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia jeżeli wykazano, że uszkodzenie to zostało spowodowane hałasem w miejscu pracy. Sąd wskazał organowi aby według własnego wyboru zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w S. lub innej placówki orzeczniczej o wydanie orzeczenia lekarskiego uwzględniającego przedstawiony przez Sąd pogląd prawny. Po ponownym rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r., która to jednostka drugiego szczebla, powoływana do wyjaśnienia spraw spornych i wątpliwych rozpoznała niedosłuch odbiorczy obustronny wynoszący dla UP – [...] dB a dla UL – [...]. Nie uznała schorzenia za chorobę zawodową, gdyż obniżenie czułości słuchu u badanego nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniające rozpoznanie takiej choroby zawodowej. Stwierdziła, że audiometrycznie określony stan narządu słuchu nie ma wpływu na sprawność organizmu badanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jego ocenie spełnia wszystkie warunki ustawowe, aby rozpoznać u niego chorobę zawodową narządu słuchu. W odpowiedzi na skargę organ Inspekcji Sanitarnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że podwyższenie poziomu progowego słuchu typu odbiorczego jest kwalifikowane jako choroba zawodowa dopiero wówczas, gdy zaburza czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) z tą datą, w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ich miejsce utworzono wojewódzkie sądy administracyjne. Dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Godzi się również przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jako sądy pierwszej instancji. Powołane są, stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) do kontroli zgodności z prawem poddanych ich właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem bada czy przy ich wydaniu nie doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, które uzasadnia wzruszenie zaskarżonych decyzji czy aktów. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy, obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień, które motywowały do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę uchybił obowią m Sądzie Administracyjnym, który stanowił, że ocena prawna wyrażona przez Sąd wiąże tak organ orzekający w sprawie, jak i Sąd rozpoznający sprawę. Aktualnie obowiązujący art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Innymi słowy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku wydanym w sprawie. Organ administracji winien rozstrzygnąć sprawę decyzją, w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania, po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Z tego obowiązku, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. po raz drugi nie wywiązał się organ odwoławczy. Dostrzegł konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, kierując A. M. na badanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z przypomnieniem obowiązku szczegółowego uzasadnienia wydanego orzeczenia lekarskiego, które ma charakter opinii biegłego. Orzeczenie lekarskie wydane [...] r. jest praktycznie tożsame w swej treści z orzeczeniem Instytutu z dnia [...] r. Różni je wielkość stwierdzonego niedosłuchu, odpowiednio UP-[...],[...] dB i UL -[...],[...] dB. Ponownie nie rozpoznano u A. M. choroby zawodowej wyłącznie z powodu zbyt małego ubytku słuchu. Oznacza to, że wskazana placówka diagnostyczna, a w ślad za nią organ Inspekcji Sanitarnej bezpodstawnie wprowadziły do pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" dodatkowe pozaprawne kryterium, od spełnienia którego uzależnione zostało rozpoznanie, a w konsekwencji stwierdzenie choroby zawodowej. Wskazać ponownie przyjdzie, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, którego materialnoprawne przesłanki wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 294 ze zm.). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę pominął ponownie to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności z uwzględnieniem poglądów prawnych zawartych we wcześniejszym orzeczeniu Sądu wydanym w przedmiotowej sprawie. Przeprowadzenie badania lekarskiego i uzyskanie orzeczenia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej słuchu w oparciu o tożsame uzasadnienie jednostki orzekającej, które było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, nie może uzasadniać oparcia ustaleń faktycznych na tej opinii i wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej. Stanowi ponowne wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy nie sprostał tym wymogom, a dokonana przezeń ocena i poczynione ustalenia faktyczne w rażący sposób naruszały art. 30 ustawy o NSA oraz art. 7 i 77 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i podważały zasadę zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym wymogom na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to również, że organ inspekcji sanitarnej ponownie rozpatrując odwołanie pracodawcy skarżącego obowiązany będzie ocenić zgromadzony dotychczas materiał dowodowy i wydać decyzję stwierdzającą u A. M. chorobę zawodową uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu wymienionego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.