II SA/Ka 1045/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej na k.m. [...] jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W.W. oraz ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. Kolejną decyzją tego organu [...] r. [...] ustalono dodatkowe odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Jednakże decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] stwierdzono nieważność obydwu powyższych decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy odszkodowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą z up. Prezydenta Miasta C., ustalono za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, odszkodowanie pieniężne w wysokości [...] zł ( przed denominacją ), zaliczając na jego poczet wypłaconą kwotę [...] zł ( przed denominacją ) i ustalając wypłatę odszkodowania w wysokości [...] zł jako zwaloryzowaną kwotę różnicy pomiędzy odszkodowaniem ustalonym w operacie rzeczoznawcy majątkowego a odszkodowaniem wypłaconym, na rzecz J.T. przez Zarząd Miasta C. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Nadto, umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie naliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ). W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ wyjaśnił, iż zgodnie z operatem szacunkowym opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego F.Ś. wartość nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] w dniu jej wywłaszczenia wynosiła [...] zł. Na poczet odszkodowania należało zaliczyć wysokość odszkodowania wypłaconego w [...] r. na mocy decyzji o odszkodowaniu. Różnicę tych wartości zwaloryzowano na podstawie wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu statystycznego. Na tej podstawie wyliczono odszkodowanie w kwocie [...] zł. jako zwaloryzowaną różnicę tych kwot, płatną do rąk J. T. jako spadkobierczyni właściciela działki nr [...]. Co do odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], organ I instancji uznał, iż w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec faktu zwrotu tej nieruchomości na rzecz J. T. na mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W odwołaniu od decyzji J. T. zarzuciła zaniżenie kwoty odszkodowania z powodu przyjęcia cen działek budowlanych, położonych na obrzeżach C., podczas gdy sporna działka została wywłaszczona pod budowę osiedla domów wielorodzinnych. Zdaniem odwołującej się, wysokość odszkodowania należało wyliczyć w oparciu o ceny gruntu, ustalone w odszkodowaniu na rzecz właścicieli sąsiednich działek, uwzględniając inflację. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...] uchylono decyzję organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie wartość odszkodowania nie może być ustalona wg wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, jak to przyjął organ I instancji. Dlatego też, interpretując łącznie treść art. 129 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyliczenie wysokości odszkodowania winno nastąpić wg stanu nieruchomości w dniu wywłaszczenia, lecz biorąc pod uwagę ceny obowiązujące w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zdaniem organu II instancji, brak też podstawy prawnej do waloryzowania kwoty wypłaconego odszkodowania oraz stosowania metody waloryzacji określonej w art. 5 ustawy. Wreszcie, organ odwoławczy za bezzasadne uznał zlecenie przez organ wykonania kolejnego operatu szacunkowego, bowiem należało podjąć działania mające na celu wyegzekwowanie od strony uzupełnienia przedłożonego przez nią operatu z ewentualnym zastosowaniem art. 64 § 2 kpa. W skardze do Sądu Gmina C. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...]. Zdaniem skarżącej, ustalenie odszkodowania w sposób wskazany przez organ odwoławczy nie doprowadzi do likwidacji szkody poniesionej przez wywłaszczony podmiot, a za taką wykładnią opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 października 1995 r. sygn. akt III ARN 30/95.Skarżąca podniosła, iż wykładnia historyczna art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przemawia za wadliwością stanowiska organu odwoławczego, iż ustalenie wartości nieruchomości winno nastąpić wg cen obowiązujących w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Wreszcie, za niezasadne uznano stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego w [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał się na argumentację , zawartą w motywach wskazanej decyzji. Uczestniczka postępowania J. T. wniosła o ustalenie odszkodowania wg operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Gmina C. uprawniona jest do wniesienia skargi, bowiem postępowanie dotyczy jej obowiązku i nieruchomości stanowiącej jej własność. Na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył prawa i trafnie zajął stanowisko co do dalszego biegu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną w [...] r. nieruchomość. Konieczność wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie jest konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie przy założeniu zaniżenia wysokości ustalonego uprzednio odszkodowania, które zostało wypłacone do rąk poprzedniczki prawnej uczestniczki J. T. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zaś wartość nieruchomości ustalono, jak za grunt rolny. Tymczasem powołana ustawa utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 233 tejże ustawy, rozpatrzenie sprawy musiało nastąpić na gruncie nowej regulacji. Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania reguluje Rozdział 5 Działu III cyt. ustawy. Przepis art. 129 ustawy w pierwotnym brzmieniu dopuszczał wydanie zarówno odrębnej decyzji o odszkodowaniu, jak i orzeczenie o odszkodowaniu w samej decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja o odszkodowaniu musiała jednak zapaść w terminie miesiąca od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wysokość odszkodowania ustalało się wówczas wg stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego ( art. 130 cyt. ustawy ). Jednakże z dniem 15 lutego 2000 r. nastąpiła nowelizacja art. 129 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. ( Dz. U. Nr 6, poz. 70 ). W stanie prawnym, obowiązującym w dacie orzekania w niniejszej sprawie, ustalenie odszkodowania następuje w decyzji o wywłaszczeniu, zaś jego wysokość ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Aczkolwiek w ustawie nowelizującej nie zawarto żadnych przepisów przejściowych, zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, iż zmiana stanu prawnego dotyczy tylko przypadku, gdy wydanie decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło po dniu 7 stycznia 2000 r. Przepis art. 130 cyt. ustawy w aktualnym brzmieniu nie może mieć więc zastosowania w niniejszej sprawie, skoro wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w [...] r. Nadto, pod rządami ustawy z 1985 r. w razie wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, ustalenie odszkodowania następowało wg cen obowiązujących w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 53 ust. 3 tej ustawy ). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem to właśnie wykładnia historyczna przemawia za prawidłowością stanowiska Wojewody, iż w niniejszej sprawie ustalenie wartości odszkodowania winno nastąpić wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, lecz wg jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W tej zaś kwestii, dla oceny stanu nieruchomości istotne jest ustalenie jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli więc wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla wielorodzinnego, należy kierować się wartością gruntu budowlanego na takie cele. Błędnie też skarżąca wskazała na wadliwość stanowiska organu odwoławczego o braku podstaw do waloryzacji wypłaconego już odszkodowania. W tym względzie wskazać przyjdzie, iż ustawodawca nie zawarł regulacji, pozwalającej na wyprowadzenie odmiennego wniosku. Istotne jest zatem rozważenie kwestii, co należy rozumieć przez wysokość odszkodowania. Trafnie skarżąca odwołała się do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w wyroku z dnia 5 października 1995 r. sygn. akt III ARN 30/95/OSNAPiUS 1996/9/125). Aczkolwiek powyższy wyrok wydany został na gruncie ustawy z 1985 r., jednak zawarty w nim pogląd zachował aktualność. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy, sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy w całości do drogi postępowania administracyjnego. W wyroku tym stwierdzono też, że ustalone ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. Oznacza to jednak tylko obowiązek odliczenia wypłaconej już kwoty odszkodowania, co jest wynikiem istoty odszkodowania. Brak natomiast podstawy prawnej do waloryzacji wypłaconego odszkodowania. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPS 12/00/ONSA 2001/1/10 ), orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, organ uwzględnia wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 ustawy z 1997 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, waloryzacja świadczenia pieniężnego ze względu na zmianę siły nabywczej pieniądza jest wyjątkiem od zasady nominalizmu, który musi wynikać jednoznacznie z przepisu prawa. Przepis art. 5 cyt. ustawy reguluje zaś metodę waloryzacji w odniesieniu do kwot należnych z tytułów określonych w ustawie ( np. w art. 132 ust. 3, w art. 68 ust. 2 ). Nie ma natomiast przepisu stanowiącego podstawę waloryzacji w odniesieniu do odszkodowania wypłaconego w całości lub w części w okolicznościach występujących w niniejszej sprawie. Już w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt III AZP3/93/OSNCP 1993/10/174), wyrażono pogląd, iż bez wprowadzenia przepisu dopuszczającego waloryzację, nie może ona być dokonana. Zdaniem składu orzekającego, powyższe stanowisko należy w pełni zaaprobować, mając właśnie na uwadze cywilnoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. O ile odliczenie wypłaconego świadczenia na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego ma umocowanie w treści art. 410 i nast. kodeksu cywilnego, to z mocy art. 3581 § 1 kodeksu, spełnienie świadczenia następuje przez zapłatę sumy nominalnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określają przypadki waloryzacji, nie przewidując takiej możliwości w razie ponownego ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, waloryzacja wypłaconej kwoty jest niedopuszczalna na podstawie art. 5 cyt. ustawy, ani też nie może być stosowana metoda waloryzacji określona w tym przepisie. W konsekwencji, prawidłowe jest stanowisko Wojewody, zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Odmienny pogląd skarżącej nie znajduje zaś oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). su.