II SA/Ka 1053/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie NSA Anna Apollo, NSA Henryk Wach, Protokolant st. sekretarz Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2003 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] r. orzekł, że u J. K. występuje choroba zawodowa w postaci uszkodzenia słuchu wywołana hałasem, wymieniona w poz.15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Rozstrzygnięcie to uzasadniono wynikami badań przeprowadzonych w Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. oraz dochodzeniem epidemiologicznym, które wykazało, że J. K. pracując w latach 1964-1996 w "B" na stanowisku maszynisty maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla kamiennego na powierzchni narażona była na hałas. W odwołaniu od tej decyzji "A" SA "B" domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji twierdząc, że rzeczywista wielkość ubytku słuchu u wyżej wymienionej jest znacznie niższa od stwierdzonej przez placówkę diagnostyczną I instancji, co prawdopodobnie wynika ze stosowania przez tą placówkę przestarzałych metod badawczych. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że u J. K. brak jest podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że ustalenia poczynione przez organ I instancji nie są trafne. Nie kwestionując narażenia na ponadnormatywny hałas powołano się na wyniki badań przeprowadzonych w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego W S.. Badania te wskazują na niedosłuch mieszany lewostronny i odbiorczy prawostronny. Nadto charakter niedosłuchu po stronie lewej i odbiorczy prawostronny oraz obustronna wielkość ubytku słuchu nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej. Decyzję tą J. K. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2001r. sygn. akt II SA/Ka 2221/99 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że o zawodowym uszkodzeniu słuchu przesądza wyłącznie związek z pracą a nie jego rozmiar i brak jest więc podstaw do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej -uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu z uwagi na stopień tego uszkodzenia albo wprowadzenie innych wymagań. Podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ inspekcji sanitarnej wydał zaskarżoną decyzję przy przyjęciu założenia, że rozmiar rozpoznanego niedosłuchu u skarżącej oraz charakter tego niedosłuchu nie upoważniają do stwierdzenia choroby zawodowej nie kwestionując narażenia skarżącej na hałas, a zatem organ tym samym oparł swe rozstrzygnięcie dodatkową przesłanką co nie jest dopuszczalne i pominął także fakt, że niedosłuch odbiorczy w jednym tylko uchu jeżeli jest wynikiem szkodliwych warunków pracy także może przemawiać za uznaniem takiego schorzenia za chorobę zawodową, o ile nie istnieją odmienne wskazania medyczne. NSA nakazał organowi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, aby ponownie ocenił dotychczas zgromadzony materiał dowodowy kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, mając na uwadze, że o uszkodzeniu słuchu decyduje wyłącznie związek z pracą, a nie stopień i rozmiar tego uszkodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił ponownie decyzję organu I instancji i stwierdził, że u J. K. brak jest podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie i wskazał, że w związku z w/wym. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z prośbą o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wątpliwości i uwagi zawarte w treści wyroku. Podniósł, że w dniu [...] 2002 r. lekarze orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przesłali pisemną odpowiedź, w której podtrzymali swoje orzeczenie z dnia [...] r. w. sprawie choroby zawodowej J. K.. Podkreślił, że ujawnione w badaniach ' audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia u J. K. nie powoduje skutków zdrowotnych które można kwalifikować jako chorobę zawodową słuchu, gdyż przesunięcie progu słyszalności u w/w nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy -nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. Funkcja narządu słuchu u Pani J. K. nie jest zatem upośledzona w stopniu, który można kwalifikować jako społecznie niewydolny. Zaakcentował , iż podwyższenie poziomu progowego słuchu typu odbiorczego jest kwalifikowane jako choroba dopiero wówczas, gdy zaburza czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi, czyli tym samym zgodna jest z definicjami zdrowia i choroby Światowej Organizacji Zdrowia ( WHO ). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem prawa, a to rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 01 stycznia 2004r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy, obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień, które motywowały do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę uchybił obowiązującemu ówcześnie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowił, że ocena prawna wyrażona przez Sąd wiąże tak organ orzekający w sprawie, jak i Sąd rozpoznający sprawę. Art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1271 ze zm.) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 01 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Innymi słowy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku wydanym w sprawie. Organ administracji winien rozstrzygnąć sprawę decyzją, w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania, po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Z tego obowiązku, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. po raz drugi nie wywiązał się organ odwoławczy. Dostrzegł konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, zwracając się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie orzeczenia "podsumowującego". Opinia "podsumowująca" wydana dnia [...] 2002 r. jest zasadniczo tożsama w swej treści z poprzednim orzeczeniem tego Instytutu z dnia [...] r.. Nie rozpoznano u J. K. choroby zawodowej wyłącznie z powodu zbyt małego ubytku słuchu. Oznacza to, że wskazana placówka diagnostyczna, a w ślad za nią organ Inspekcji Sanitarnej bezpodstawnie wprowadziły do pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" dodatkowe pozaprawne kryterium, od spełnienia, którego uzależnione zostało rozpoznanie, a w konsekwencji stwierdzenia choroby zawodowej. Wskazać ponownie przyjdzie, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, którego materialnoprawne przesłanki wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 294 ze zm.) W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę pominął ponownie to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego -art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie badania lekarskiego i uzyskanie orzeczenia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej słuchu w oparciu o zasadniczo tożsame uzasadnienie jednostki orzekającej, które było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie i w sytuacji, w której dotychczasowy materiał dowodowy nie był wiarygodny, nie może uzasadniać oparcia ustaleń faktycznych na tej opinii. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie omawiany dowód wymagał analizy i konsekwentnej oceny wiarygodności, stosownie do dyrektywy art.80 k.p.a. i art.30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy nie sprostał tym wymogom, a dokonana przezeń ocena i poczynione ustalenia faktyczne w rażący sposób naruszały art.30 ustawy o NSA oraz art.7 i 77 k.p.a w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i podważały zasadę zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to również, że nie będzie można uzależnić stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ujawnionego odbiorczego ubytku słuchu i organ winien wydać decyzję o stwierdzeniu u J. K. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.