II SA/Ka 1065/02

Dnia 4 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4czerwca 2004 roku, sprawy ze skargi A.M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] roku, Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Pismem z dnia [...] roku B.T. zwróciła się do Urzędu Gminy P., informując o zamiarze wstawienia okna w miejsce istniejących drzwi od strony sąsiada w budynku położonym w P. przy ul [...]. Na skutek wezwania przez organ pierwszej instancji, informacja uzupełniona została przez inwestorkę w dniu [...] roku poprzez sprecyzowanie zakresu i sposobu wykonania robót, a także wskazanie terminu ich rozpoczęcia na dzień [...] roku. Z kolei pismem z dnia [...] skarżący A.M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., zawiadamiając, iż B.T. już wykonała otwór okienny w miejsce istniejących wcześniej drzwi wejściowych, podczas gdy odległość od granicy jego działki wynosi zaledwie 2,70 m, a on nie wyrażał na to zgody. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] roku oględziny spornej nieruchomości, po dokonaniu których stwierdził, że dokonane przez B.T. roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Burmistrza Miasta P. i w związku z tym brak jest podstaw do interwencji organu (pismo PINB w Z. z dnia [...] roku). W konsekwencji organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] roku decyzję, na mocy której umorzył postępowanie w sprawie zmiany użytkowania otworu drzwiowego na okno w budynku mieszkalnym B.T. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem właściciele budynku przedłożyli zgodę Urzędu Miasta w P. na wykonanie tej zmiany. Organ wskazał w tym miejscu pismo Urzędu Miasta w P. z dnia [...] roku nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa budowlanego i wniósł o jej uchylenie. W szczególności zwrócił uwagę, że zgoda Urzędu Miasta w żaden sposób nie mogła zastąpić zgody sąsiada na przeprowadzone roboty w sytuacji, kiedy odległość budynku od granicy działki sąsiedniej jest mniejsza niż 4 m. Rozpoznając odwołanie skarżącego organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając pogląd organu pierwszej instancji, iż wykonane przez B.T. roboty budowlane poprzedzone zostały stosownym zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej, organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że to właśnie przed tamtym organem uwzględniane były interesy stron, a zatem w tej sprawie organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy. W skardze na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa budowlanego, a w szczególności § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie polegało na uniemożliwieniu mu złożenia ustnych bądź pisemnych zastrzeżeń co do przedmiotowej przebudowy. Wskazując na takie naruszenia przepisów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy bowiem wskazać, że w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone, jaki charakter miały roboty budowlane wykonane przez inwestorkę. To ustalenie miało bowiem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i zastosowanie odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Ustalenie powyższe winno było zmierzać do określenia, czy wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować, jako budowę, czy też jako remont w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Z kolei art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego definiuje pojęcie remontu, przez które należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z powyższych definicji wynika, że roboty budowlane zmierzające do wstawienia okna w miejsce dotychczasowych drzwi, to roboty polegające na przebudowie obiektu budowlanego, a więc na dokonaniu takiej czynności, które mieszczą się w pojęciu "budowy" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie można przyjąć, że roboty te miały charakter remontu, albowiem w wyniku ich przeprowadzenia nie doszło do odtworzenia stanu pierwotnego. Wychodząc z takiego ustalenia zważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepisy art. 29 i 30 nie wyłączają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na przebudowie obiektu. Wykonanie zatem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia stanowiło samowolę budowlaną, a zatem nakładało na organy nadzoru budowlanego obowiązek zastosowania decyzji w trybie art. 48 lub art. 50 i 51 Prawa budowlanego. O tym, który z tych reżimów znalazłby zastosowanie przesądzić winno ustalenie, w jakiej dacie zostały rozpoczęte roboty budowlane. Jeżeli bowiem roboty, co do których dokonano jedynie zgłoszenia pomimo, iż wymagały one pozwolenia na budowę, rozpoczęte zostały przed upływem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a organ wcześniej nie poinformował inwestora, że nie zgłasza sprzeciwu, to taka samowola budowlana skutkowała zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast roboty rozpoczęte zostały po upływie tego terminu względnie po informacji organu, że nie wnosi sprzeciwu w stosunku do robót objętych zgłoszeniem, to organ nadzoru budowlanego winien był odpowiednio zastosować przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zatem kolejną okolicznością, jaka winna była zostać zbadana przez organ nadzoru budowlanego, było dokonanie ustaleń kiedy roboty te zostały faktycznie rozpoczęte i wykonane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że zgłoszenie zostało uzupełnione przez inwestora na skutek pisma Urzędu Miasta w P. w dniu [...] roku. W uzupełnieniu tym sam inwestor określa datę rozpoczęcia "zamierzonych" prac na dzień [...] roku. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia, że skarżący już w dniu [...] roku, a więc przed uzupełnieniem zgłoszenia, zawiadomił organ o tym, że otwór okienny został wykonany. Zatem brak ustaleń co do terminu rozpoczęcia wykonywania robót stanowi takie uchybienie postępowania, które w niniejszej sprawie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda, w protokole oględzin z dnia [...] roku stwierdzono, że okno zostało wstawione przed samymi Świętami Bożego Narodzenia, to jednak ustalenie to w żaden sposób nie pozwala na określenie, kiedy roboty budowlane zostały faktycznie rozpoczęte. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego w przedmiocie naruszenia § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. Z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) stwierdzić należy, iż dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych nie bez znaczenia pozostaje odległość budynku od granicy z działką skarżącego. W tym jednak przedmiocie Sąd nie może dokonać stosownych ustaleń, albowiem poza oświadczeniem skarżącego w aktach nie znajdują się jakikolwiek inne dowody mogące świadczyć o tym, w jakiej odległości od granicy działki usytuowany jest budynek B.T. Odległość ta nie wynika również z protokołu oględzin. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgromadzono bowiem w jego toku wystarczających dowodów i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności, jaki mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji ustali przede wszystkim, w jakiej dacie rozpoczęte zostały roboty budowlane zmierzające do zmiany otworu drzwiowego na otwór okienny. Dalej organ nadzoru budowlanego ustali, w jakiej odległości od granicy z działką sąsiada znajduje się przedmiotowy budynek i po takim ustaleniu oceni, czy przeprowadzone roboty naruszają przepisy w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również, jaki mają wpływ na legalność prowadzonych robót. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł pomimo uwzględnienia skargi, a to wobec faktu, że do zamknięcia rozprawy wniosek w tym przedmiocie nie został przez skarżącego złożony (art. 210 § 1 p.s.a.).