II SA/Ka 1098/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant Agnieszka Drewniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 6 W wyniku rejestracji W.B. w urzędzie pracy w dniu [...]r., decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatu R., na mocy art.2 ust.1 pkt 2, art.23 ust.1 i 2, art.6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), uznał go z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania zasiłku, albowiem doszedł do przekonania, że nie wykazał on, aby w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przez co najmniej 365 dni był zatrudniony, bądź wykonywał pracę na innej podstawie, albo spełniał dalsze przesłanki uregulowane w art.23 ust.1 pkt 2 tej ustawy. W piśmie z dnia [...]r. zatytułowanym "odwołanie", W.B. wniósł o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego, załączając informację ZUS, z której wynikało, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej w dniach od [...]r. do [...]r., podlegał ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu, uiszczając stosowne składki, dla których podstawą była kwota [...]% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. W wyniku jego rozpatrzenia S.R. decyzją z dnia [...]r., na zasadzie art.6 pkt 6 lit. b, art.37k ust.1 i 6, art.37l ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art.154 §1 i 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...]r. i przyznał odwołującemu się świadczenie przedemerytalne od dnia [...]r. zaliczkowo w wysokości [...]% kwoty zasiłku. W jej uzasadnieniu podał, iż bezrobotny wykazał wymagane przesłanki dla przyznania mu powyższego świadczenia, wszak uczynił to dopiero w dniu [...]r., toteż może je otrzymać z dniem [...]r.. W dacie rejestracji nie udokumentował ustawowego okresu 365 dni wykonywania pracy w ciągu 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji, nie miał zatem prawa do zasiłku. Świadczenie mogło mu więc zostać przyznane po przedstawieniu dokumentów udowadniających prawo do zasiłku i wymagany okres zatrudnienia. W odwołaniu od tej decyzji w części dotyczącej terminu przyznania mu świadczenia przedemerytalnego, W.B. domagał się jej zmiany i przyznania mu przedmiotowego świadczenia z dniem [...]r.. Wywodził bowiem, iż już w tej dacie spełniał ustawowe przesłanki do jego otrzymania, wszak z powodu niekompletności dokumentacji nie mógł ich wykazać, zaś w urzędzie pracy odmówiono mu przyjęcia dokumentów. Zatem zarejestrował się później, wykazując swe uprawnienia po uzyskaniu zaświadczenia z ZUS-u, tj. w dniu [...]r.. W jego ocenie opóźnienie to nie powstało z jego winy, stąd nie powinien ponosić negatywnych jego konsekwencji. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art.138§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.154 k.p.a. oraz 37k ust.1 i art.37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Wojewoda Ś. uchylił decyzję z dnia [...]r. w części uchylającej decyzję z dnia [...]r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Doszedł bowiem do przekonania, iż kwestionowane rozstrzygnięcie jest częściowo wadliwe, a mianowicie co do orzeczenia uchylającego poprzednią decyzję. Zostało bowiem wydane wbrew przepisowi art.154 k.p.a., który dotyczy wzruszania decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Tymczasem decyzja z dnia [...]r., skoro odwołujący się w terminie zaskarżył ją odwołaniem, takiego przymiotu nie uzyskała. Nadto omawiane rozstrzygnięcie do opisanej w przywołanym przepisie kategorii nie należało, skoro przyznało skarżącemu prawo do świadczenia. W konsekwencji czego wyrażono pogląd, iż organ pierwszej instancji w tej materii dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Jego rzeczą było albo uwzględnienie odwołania w trybie art.132 k.p.a., albo przekazanie go organowi odwoławczemu. Co się zaś tyczy świadczenia przedemerytalnego, Wojewoda zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową. W jego przekonaniu, jakkolwiek odwołujący się wykazał ustawowe przesłanki do jego otrzymania, to jednak uczynił to dopiero w dniu [...]r.. Dlatego, po myśli art.37l ust.2 cytowanej ustawy, prawo do niego mógł nabyć od dnia następnego. Zarzutów odwołania zatem nie podzielił. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędne przyjęcie daty początkowej uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego. W jego opinii prowadzący działalność gospodarczą są automatycznie objęci ubezpieczeniem społecznym, przeto żądanie udokumentowania tego faktu uznał za chybione. Tymczasem spowodowało ono przesunięcie terminu wypłaty świadczenia, gdyż właściwy dokument został mu przez ZUS wydany zbyt późno. Nadto naprowadził, iż w ostateczności i tak ten podmiot określa wysokość emerytury czy renty dla potrzeb przedmiotowego świadczenia, zatem – wedle niego - nie ma znaczenia wykazanie okresu zatrudnienia przed urzędem pracy. W konsekwencji czego domagał się przyznania mu świadczenia od dnia rejestracji, tj. [...]r.. W dalszych pismach procesowych wątki te skarżący rozwinął, po to, aby w ostatnim piśmie podkreślić ciągłość pracy od [...] r. do [...]r. i domagać się przyznania mu prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...]r.. Na rozprawie wskazał, iż pierwszy raz zgłosił się do urzędu pracy w [...]r., przy czym wówczas odmówiono rejestracji go z uwagi na brak dokumentów, nie uznając dowodów wpłat składek ubezpieczeniowych. Potwierdził, że żądanie przyznania mu świadczenia przedemerytalnego złożył w dniu [...]r.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art.134 §1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu, obejmując przy tym – z mocy art.135 tej ustawy – akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej, w tych ramach, nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny przejść do porządku nad rażącym naruszeniem prawa procesowego, jakiego dopuściły się organy je wydające. Oto bowiem, jak słusznie dostrzegł Wojewoda, oparcie decyzji z dnia [...]r. na przepisie art.154 §1 i 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną wadę prawną, gdyż nie zachodzą uregulowane w nim przesłanki. Po pierwsze decyzja z dnia [...]r. nie była decyzją ostateczną, po wtóre skarżący nabył na jej podstawie uprawnienie, po trzecie wreszcie - co umknęło organowi odwoławczemu – inny jest przedmiot obu rozstrzygnięć. Jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, w takim stanie faktycznym i prawnym organ pierwszej instancji uprawniony był tylko do przekazania odwołania organowi drugiej instancji, albo do uwzględnienia go w całości. Na marginesie decyzja z dnia [...]r. w części uchylającej decyzję z dnia [...]r. w zakresie statusu bezrobotnego wydana była na niekorzyść strony. Zasadnie przeto Wojewoda przyjął, iż decyzja ta rażąco narusza prawo, co w postępowaniu odwoławczym skutkuje jej uchyleniem. Jednakowoż częściowo utrzymując ją w mocy (w zakresie dotyczącym świadczenia przedemerytalnego) dopuścił się również rażącego naruszenia prawa, bowiem utrwalony jest pogląd, wedle którego utrzymanie w mocy decyzji nieważnej stanowi o jej nieważności. Uprawniony był co najwyżej do uchylenia decyzji z dnia [...]r. i orzeczenia co do istoty. Nadto przyszło zważyć, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji zabrakło przepisu art.138 §1 pkt 1 k.p.a.. Godzi się w tym miejscu wskazać, iż w omawianej części niepodobna decyzji z dnia [...]r. traktować jako odrębnego rozstrzygnięcia, które w takim wypadku byłoby wolne od tej wady. Zostało ono bowiem zmieszczone w decyzji opartej m.in. o przepis art.154 k.p.a., stąd dzieli los całości (inaczej byłoby w razie wydania dwóch osobnych decyzji - jednej na skutek odwołania, a drugiej w wyniku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia), aczkolwiek inny jest przedmiot rozstrzygnięcia, gdyż poprzednia decyzja dotyczyła statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych, zaś druga nadto świadczenia przedemerytalnego. Zresztą w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych, wątpliwej trafności wydaje się być rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. W konsekwencji czego zaskarżona decyzja w punkcie II uznana została za nieważną, mimo przekonywującego uzasadnienia materialnoprawnego. Co się zaś tyczy jej punktu I, to należało zważyć, iż jakkolwiek istniały podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...]r., to jednak organ odwoławczy rażąco naruszył prawo procesowe i w tym zakresie. Oto bowiem uchybił przepisowi art.138 §1 pkt 2 k.p.a., który z uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej wiąże nierozerwalnie inne jeszcze rozstrzygnięcia. Mianowicie konieczne jest wówczas bądź to orzeczenie co do istoty, bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wyrzeczenia w tym kierunku zabrakło, co czyni ją nieznaną procedurze administracyjnej. Nota bene w okolicznościach sprawy należało opowiedzieć się za drugim z wymienionych wyrzeczeń. Nadto przyszło zważyć, iż zastrzeżenia budzi to rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że odwołanie wniesiono tylko od części decyzji z dnia [...]r., mianowicie w zakresie terminu świadczenia. Wskazywać to może na uzyskanie przez tę decyzję w pozostałej części przymiotu ostateczności, co wyłączałoby orzekanie w zakresie uchylającym decyzję z dnia [...]r.. Te przesłanki zadecydowały o nieważności zaskarżonej decyzji w punkcie I. Natomiast nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej wynika jasno w przytoczonych wyżej wywodów. Dlatego na zasadzie art.145 §1 pkt 2 i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art.200 przywołanej ustawy. Z uwagi na upływ okresu pobierania zaliczkowego świadczenia wobec wydania decyzji z dnia [...]r. – jak się wydaje - ostatecznej w tym przedmiocie, odstąpiono od wyrzeczenia o wykonalności decyzji do czasu prawomocności wyroku na podstawie art.152 tej ustawy. Rozpatrując żądanie przyznania świadczenia przedemerytalnego, o ile nie okaże się ono bezprzedmiotowe, zwłaszcza w świetle wydania w dniu [...]r. decyzji w tym przedmiocie, właściwy organ ustali datę złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, a następnie wyjaśni spełnienie wymaganych przesłanek na dzień faktycznej jego rejestracji w urzędzie pracy. Zbada przy tym zasadność okoliczności przezeń prezentowanych, jakoby zgłaszał się on wcześniej w urzędzie pracy niż w dniu [...]r. i przedkładał stosowne dokumenty. Zatem należałoby ustalić czy tak było, w szczególności czy owe dokumenty nie wystarczały dla przyjęcia spełnienia ustawowych wymogów przez skarżącego dla nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia. Przede wszystkim jednak konieczne jest ustalenie czy skarżący legitymował się wymaganymi uprawnieniami, niezależnie od tego że ich w odkreślonej dacie nie potrafił wykazać. Godzi się w tym miejscu wyrazić pogląd, że odmowa dokonania formalnych czynności przez pracownika organu z powodu nieprzedstawienia wymaganych dowodów jest praktyką naganną, podobnie jak żądanie zaświadczenia wówczas, gdy strona stara się wykazać fakty innymi środkami dowodowymi. ----------------------- 5