II SA/Ka 1112/02

Dnia 9 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2004 roku, sprawy ze skargi J.D. i B. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] roku Nr PINB [...], podjętą po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy [...] w Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A.D.-W. (występującej w imieniu właściciela) oraz B.W. (jako użytkownikowi lokalu) przywrócić poprzedni sposób użytkowania części obiektu budowlanego jakim jest lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy [...] w Z., tj. użytkować lokal nr [...] zgodnie z jego przeznaczeniem jako lokal mieszkalny. Wskazując na art. 71 ust. 3 i odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), organ nadzoru budowlanego wskazał, że w przedmiotowym lokalu od [...] roku prowadzona była działalność biurowa, usługowo-handlowa przez różnych użytkowników. W dacie wydawania decyzji działalność prowadzona była przez B. W. (właściciela firmy A), co zdaniem tego organu jednoznacznie wskazuje na dokonanie zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy zgodny z funkcją budynku użyteczności publicznej. Dalej organ stwierdził, że w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem, inwestor powinien spełnić warunki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, do których m.in. należy dowód dysponowania nieruchomością w części dotyczącej klatki schodowej, stanowiącej własność wszystkich współwłaścicieli budynku. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący B. W.. Domagał się w odwołaniu uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając swobodną interpretację Prawa budowlanego oraz pominięcie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali. Stwierdził w uzasadnieniu odwołania, że nie nastąpiła zmiana warunków higieniczno-sanitarnych i bezpieczeństwa przeciwpożarowego, albowiem przeprowadzona wizja z udziałem przedstawicieli zarządcy nieruchomości oraz przedstawicieli organu administracji architektoniczno-budowlanej nie stwierdziła takich uchybień. Powołał się także na pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawców projekt budowlany adaptacji lokalu mieszkalnego na pomieszczenie biurowe, który to projekt złożony został w odrębnym postępowaniu. Wskazał ponadto na art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o własności lokali, twierdząc, że zgoda współwłaścicieli budynku jest niezbędna tylko w przypadku zmiany przeznaczenia części wspólnej nieruchomości. W jego natomiast przypadku zmiana sposobu użytkowania dotyczyła jedynie lokalu mieszkalnego, a część wspólna (klatka schodowa) miała być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji co do meritum i uchylił ją w części dotyczącej wyznaczonych osób do wykonania nakazu i wyznaczył J.D. jako właścicielkę lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy [...] w Z. do wykonania przywrócenia przedmiotowego lokalu do poprzedniego sposobu użytkowania z funkcji użytkowej na cele mieszkalne. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bez wymaganej decyzji administracyjnej i to zarówno na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 roku, jak i obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Brak takiej decyzji, zdaniem organu, skutkować musiał zastosowaniem przepisu art. 66 pkt 3 prawa budowlanego z 1994 roku (a nie art. 71 ust 3, jak to uczynił organ pierwszej instancji). Jednak uchybienie we wskazaniu prawidłowej podstawy prawnej nie miało zdaniem organu odwoławczego znaczenia, gdyż decyzja i tak miała podstawy w prawie materialnym. W odniesieniu do zmiany osoby adresata decyzji, organ wskazał, że to na właścicielce lokalu ciążył obowiązek uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu, a zatem nakaz winien był być skierowany wyłącznie do niej. Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J.D. i B.W.. Wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do organu właściwego celem merytorycznego załatwienia wniosku w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu poza dotychczas prezentowanymi w toku postępowania argumentami wskazali, że postępowanie dotknięte jest nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem uczestniczą w nim osoby nie mające podmiotu strony. Wskazali w tym miejscu na członków Wspólnoty Mieszkaniowej, podczas gdy ich zdaniem stroną winien być zarząd tejże wspólnoty. Dodatkowo powołali się na decyzję z dnia [...] roku, na mocy której wydane zostało pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wskazał, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu, na którą powołują się skarżący została uchylona decyzją kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] roku. Co do pozostałych kwestii i zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo, jednakże podtrzymał rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2004 roku skarżący podtrzymując skargę wskazali dodatkowo na uchwałę współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] roku w sprawie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd przy jej rozpoznaniu nie dopatrzył się takiego działania organów administracji, które w jego ocenie byłyby niezgodne z prawem. W szczególności wskazać należy, że w toku postępowania bezspornie zostało ustalone, iż lokal nr [...] w budynku przy [...] w Z. jest użytkowany na cele prowadzonego przez skarżącego biura. Sami skarżący w skardze przyznają, iż w lokalu prowadzone jest biuro usługowe, a działalność tego biura obejmuje usługi informatyczne, projektowe itp. W postępowaniu ustalono także, iż przedmiotowy lokal był przeznaczony na cele niemieszkalne już co najmniej od roku [...], a przed zmiana sposobu użytkowania był lokalem mieszkalnym. Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno pod rządami przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1995 roku tj. ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), jak i pod rządami obowiązującej od 1 stycznia 1995 roku ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała uprzedniej zgody (w formie decyzji) właściwego organu (art. 44 ustawy z 1974 roku i art. 71 ustawy z 1994 roku). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, a także niekwestionowanych przez skarżących ustaleń organu, zgoda taka nie została wydana. Brak natomiast decyzji wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania powoduje, iż budynek lub jego część (w tym przypadku konretny lokal) jest użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało pod rządami prawa budowlanego z 1994 roku, to zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą właśnie przepisy tego prawa. W szczególności wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Już z samego faktu, że w przedmiotowym lokalu przeznaczono pomieszczenia mieszkalne na cele niemieszkalne wynika, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Nie ma znaczenia, czy zaistniały inne jeszcze przesłanki określone w powołanym przepisie, albowiem wystarczy, że zachodzi chociażby jedna z nich, aby mówić o zmianie sposobu użytkowania. W tym aspekcie bez znaczenia pozostają zarzuty i twierdzenia skarżących co do spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego czy też higieniczno-sanitarnych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają także kwestie związane z legitymacją współwłaścicieli nieruchomości do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie zajmował się tą sprawą, gdyż bez względu na ich udział w postępowaniu organy nadzoru budowlanego czyniąc ustalenia, co do stanu faktycznego, zobligowane były do wydania takich decyzji. Ewentualne zatem naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało w ocenie Sądu wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kwestią sporną może być natomiast, czy w tak ustalonym stanie faktycznym należało zastosować przepis art. 71 ust. 3 prawa budowlanego, czy też 66 pkt 3 tegoż prawa. Otóż, jak zauważył organ odwoławczy zarówno zastosowanie jednej, jak i drugiej podstawy skutkuje orzeczeniem nakazującym przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania. Jednak prawidłowym było zastosowanie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bowiem przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 roku, a zatem postępowanie w istocie sprowadzało się do stwierdzenia okoliczności w trybie art. 66 Prawa budowlanego, podczas, gdy art. 71 ust. 3 znalazłby zastosowanie, gdyby samowolna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w czasie obowiązywania tej ustawy. Wobec powyższego skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).