II SA/Ka 1112/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T. L., J. L., H. P., M.W., J.K., E.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. oddala skargę J.L., H.P., M. W. i J.K., 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego T. L. tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...] zł ). Burmistrz Miasta Z. działając z urzędu wydał w dniu [...] r. postanowienie w którym pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...], położonej w Z. – P., o powierzchni [...] ha na trzy działki [...] o pow. około [...] ha przeznaczonej pod drogę; [...] o pow. około [...] ha i [...] o pow. około [...] ha. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 93, art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 99 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. nr 46, poz. 543 z 2000 r. ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. nr 25, poz.130 z 1998 ). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 20.12.2000 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin ( Dz. U. nr 117, poz. 1230 ) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. ( Dz. Urz. woj. [...] nr 10, poz. 64 z [...]r. ) działka nr [...] położona jest na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem D30 a MM – "tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Dopuszcza się realizacje urządzeń infrastruktury technicznej...) Ponieważ podział przeprowadza się w związku z realizacją drogi publicznej wraz z urządzeniami towarzyszącymi ( droga ekspresowa [...]) i wyodrębnieniem pasa projektowanej drogi jest on zgodny z ustaleniami planu, który przewiduje realizację infrastruktury technicznej, a więc sieci drogowej, wodociągowej, energetycznej itp. Nadto organ podał, że dla inwestycji budowa drogi ekspresowej ( etap I ) została wydana decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., utrzymana w mocy przez SKO w B. – decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T.L., który wraz z E.L. jest właścicielem działki nr [...] ( odpis KW nr [...] – Sąd Rejonowy w Z.). Zarzucił on, iż postanowienie jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. W jednostce D 52 RP – uprawy polowe dopuszcza się bowiem jedynie lokalizację infrastruktury nie kolidującej z obecnym charakterem użytkowania, natomiast w jednostce D30 a MM jedynie zabudowę której uciążliwości mieszczą się w granicach własności terenu inwestora, co w przypadku planowanej budowy drogi jest niemożliwe. Nadto planowany podział działki prowadzi do powstania działki nr [...] o pow. [...] m2 , która nie będzie mogła być wykorzystana w żaden sposób, w tym dotychczasowy ( użytkowanie rolnicze ). Samorządowe Kolegium w B. po rozpoznaniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej postanowienia ostatecznego przywołano art. 93 ust. 2 – 5 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z zm.) W motywach postanowienia podano, że art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza dokonanie podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a takim jest wydzielenie gruntu pod drogę publiczną. Podział jest dopuszczalny, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi ( art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Działka projektowana do podziału nr [...] leży w jednostce oznaczonej symbolem D 30 a MM – tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, a ustalenia dla tej jednostki dopuszczają realizację urządzeń infrastruktury. Zdaniem organu wydzielanie działki o pow. [...] m2 na terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej z dopuszczoną realizacją urządzeń infrastruktury technicznej z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej [...] jest zgodne z planem miejscowym. Stosownie bowiem do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m. innymi urządzenie ( budowę ) albo modernizację drogi. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że działka nr [...] jest położona w jednostce D 30 a MM, a zatem nie odnoszą się do niej ustalenia dla jednostki D 52 RP – uprawy polowe, gdzie "wyklucza się inwestycje nie związane z rolnictwem". Natomiast zarzuty dotyczące rygoru zachowania strefy od sieci energetycznych, odległości budynków od drogi krajowej, wielkości działek powstałych na skutek podziału mogą być rozpatrywane na etapie wykupu lub wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi oraz postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący : T. L., J. L., H.P., M. W., J.K. i E. L. zarzucili, że projektowany podział działki pozytywnie zaopiniowany zaskarżonym postanowieniem jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący twierdzili, że sprawa dotyczy także działek położonych w jednostce planu oznaczonej symbolem D 52 RP, ale numerów tych działek nie wskazali, oraz działki na terenie oznaczonym w planie symbolem D 30 a MM. Zdaniem skarżących w zapisie planu dla jednostki D 30 a MM ustalenie dopuszczalności infrastruktury technicznej nie jest równoznaczne z możliwością realizacji projektowanej drogi, tym bardziej, że na tym terenie wyklucza się usługi uciążliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym. Dodatkowo wskazał na zapisy ogólne planu miejscowego pod tytułem "Podstawowy układ komunikacji samochodowej" w których przewidziano przebudowę istniejącej drogi krajowej nr 94 do parametrów drogi ruchu szybkiego III klasy technicznej. W związku z tym mimo, że w jednostce D 30 a MM nie ma zapisu o projektowanej drodze to podział jest zgodny z planem skoro w części ogólnej planu w pkt. 5.1 przewidziano przebudowę istniejącej drogi krajowej do parametrów drogi szybkiego ruchu oraz drogi wojewódzkie z możliwością uzupełnienia istniejącej sieci dróg, także w rejonie intensywnej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przede wszystkim z uwagi na zarzuty skargi należy podkreślić, iż wskazano w niej jako zaskarżony akt postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w Z. – P. Jak wynika z KW nr [...] Sądu Rejonowego w Z. współwłaścicielami tej nieruchomości są E. L. i T.L. Pozostali skarżący to jest J.L., H. P., M. W. oraz J. K. nie posiadają interesu prawnego w sprawie dotyczącej podziału działki należącej do osób trzecich, a zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto ma w tym interes prawny. Fakt, iż ci skarżący są właścicielami innych działek w stosunku do których także wydano postanowienia opiniujące podział tych działek nie tworzy po ich stronie interesu prawnego w niniejszej sprawie. Dlatego skargę J.L., H.P., M.W. oraz J.K. Sąd oddalił w oparciu o art. 151 ustawy ppsa. Na uwzględnienie natomiast zasługuje – w ocenie Sądu – skarga T.L. oraz E. L. Zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostało bowiem wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy ppsa. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można też odeprzeć – na tym etapie postępowania – zarzutu skarżących T. L. i E.L. wydania tych postanowień z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego to jest z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy ppsa. Stosownie do art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z zm.) zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Oznacza to, że przesłanką materialnoprawną dopuszczalności podziału, a więc i pozytywnej opinii co do wstępnego projektu podziału, jest zgodność tego podziału z ustaleniami planu miejscowego ( dotyczy to nieruchomości położonych na obszarach, gdzie obowiązuje plan miejscowy. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu ( art. 93 ust. 2 ). Dokonując opiniowania wstępnego projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym i ocenić czy projekt realizuje to przeznaczenie. Nadto badaniu podlega możliwość przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości jest więc dopuszczalne tylko wtedy gdy jest on zgodny z planem miejscowym ( przepisem gminnym ), jego częścią tekstową i graficzną. Badając zgodność projektu podziału z planem miejscowym, a więc dokonując wykładni zapisów planu, które są przepisami gminnymi organ powinien skorzystać ze wszystkich reguł wykładni ( gramatycznej, celowościowej, systemowej i innych ). Działka nr [...] o pow. [...] ha, której wstępny projekt podziału na trzy działki w celu wydzielenia pasa gruntu pod projektowaną drogą ekspresową [...], stanowił przedmiot opiniowania, położona jest w jednostce strukturalnej planu miejscowego oznaczonej symbolem D 30 a MM – Tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej. Twierdzenie organów obu instancji, że wstępny projekt podziału jest zgodny z wskazanym zapisem planu dla jednostki D 30 a MM z uwagi na fakt, iż dopuszcza on realizację urządzeń infrastruktury technicznej nie jest przekonywujący. Z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7.07.1994 r., obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia, wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami technicznymi. Zdaniem Sądu z przepisu tego należy wyciągnąć wniosek, iż linie rozgraniczające drogę ekspresową [...] powinny wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego między innymi dla działki będącej przedmiotem wstępnego podziału. Nie jest wystarczające ogólne sformułowanie w planie dopuszczalności takiej inwestycji, gdy nie zostało w nim jednoznacznie określone w jakich granicach ma ona przebiegać. Sąd zatem nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że za zgodnością podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki pod drogę z planem zagospodarowania, przemawia fakt ujęcia określonej inwestycji drogowej w ustaleniach ogólnych tego planu. Tym bardziej nie można przyjąć, że tego rodzaju inwestycja jest dopuszczalna w jednostce oznaczonej symbolem D 30 a MM tylko z tego względu, że ustalenia dla tej jednostki dopuszczają urządzenia infrastruktury technicznej, przy podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową. Zapis ten bowiem – w ocenie składu orzekającego – dopuszcza jedynie infrastrukturę techniczną o charakterze podstawowym dla zasadniczego przeznaczenia terenu w tej jednostce. To zaś wyklucza realizację drogi ekspresowej na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową. Odmienne w tym względzie stanowisko organów obu instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa i nie może zostać zaakceptowane przez Sąd. Nadto w zaskarżonych postanowieniach zupełnie pominięto wykazanie zgodności proponowanego podziału w aspekcie przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek ( wszystkich ), które powinno odpowiadać celowi i przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym. W tym miejscu jeszcze raz należy wskazać na art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu – zgodnie z tym planem. Dodatkowo należy podkreślić, iż decyzja SKO w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15.09.2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1660/02. Mając na uwadze powyższe, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji – ze skargi T. L. i E.L.– podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 ustawy ppsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa. Skarżący T.L. na rozprawie w dniu 7.04.2005 r. złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania, jednakże mimo udzielenia mu przez Sąd terminu do złożenia spisu kosztów spisu takiego nie złożył. Za spis kosztów nie mogą – w ocenie Sądu – zostać uznane dołączone do pisma skarżącego z dnia [...] r. luźne dokumenty z których nie wynika jednoznaczny związek z kosztami niniejszego postępowania. Skarżący w istocie nie złożył spisu przez który należy rozumieć podanie kwoty poniesionych kosztów oraz wyszczególnienie pozycji uzasadniających ogólną wskazaną w spisie kwotę. W związku z tym w oparciu o art. 200 ustawy ppsa zasądzono na rzecz skarżącego jedynie zwrot wpisu od skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w pierwszej kolejności uwzględnić zmiany stanu prawnego, a to w związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz./ 717 ), a także zmianę ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. dokonaną ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. 03.80.721 ), która weszła w życie z dniem 25 maja 2003 r. su.