II SA/Ka 1150/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik /spr./ Stanisław Nitecki Protokolant st. referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi S. J. i A.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych o d d a l a s k a r g ę SJ/ Skarżący będący mieszkańcami i właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie sąsiadującego z terenem Spółki A S.A. osiedla domów jednorodzinnych "[...]", zainicjowali postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na znajdującej się na terenie [...] działce [...]. W skardze skierowanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zakwestionowana została legalność budowy zespołu tankofermentatorów będących częścią budowanej na wspomnianej działce fermentowni nr [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji decyzją wydaną w dniu [...] r. umorzył w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał on, że na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w okresie od [...] r. prowadzone były różnego rodzaju roboty budowlane. W oparciu o zgłoszenie z dnia [...] r. prowadzone były roboty rozbiórkowe budynku magazynu wraz z jego fundamentami. W oparciu o zgłoszenie z dnia [...] r. prowadzono także roboty budowlane związane z remontem nawierzchni placu. Przedstawiciele inwestora przedłożyli także ostateczną decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r. udzielająca pozwolenia na budowę instalacji odprowadzającej olej z instalacji chłodniczej tankofermentatorów. Wreszcie organ ustalił, że na przedmiotowej działce składowanych było 9 kręgów żelbetonowych oraz stożkowe wykonane ze stali zakończenia zbiorników. Z decyzją tą nie zgodzili się skarżący S.J. i A. C., którzy w imieniu własnym oraz mieszkańców osiedla "[...]" wnieśli od niej odwołanie. Wskazali w nim na naruszenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 8, 11, 12 k.p.a. oraz przepisów art. 75, 77 i 80 k.p.a. Podali, że w chwili rozpoczęcia budowy tankofermentatorów inwestor Spółka A S.A. nie posiadały ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich budowę, która to decyzja uzyskała taki charakter dopiero w dniu "[...] r." (decyzja Wojewody [...] nr [...] została wydana w dniu [...] r.). Nadto odwołujący się podnieśli, że mimo zawiadomienia ich o terminie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin nie zostali wpuszczeni na teren budowy. Ich zdaniem miało to na celu ukrycie faktu rozpoczęcia budowy tankofermentatorów przed wydanymi w sprawie decyzjami udzielającymi pozwolenia na budowę i to zarówno Burmistrza Miasta Z. jak i Wojewody [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] r. ponowne oględziny terenu budowy, w których tym razem wzięli udział skarżący, a następnie decyzją z dnia [...] r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji stwierdził on, że sporną w sprawie kwestią było ustalenie terminu rozpoczęcia budowy tankofermentatorów. Ustalając termin rozpoczęcia robót budowlanych organ odwoławczy oparł się na wpisach zamieszczonych w dzienniku budowy, który w świetle art. 45 Prawa budowlanego jest dokumentem urzędowym informującym o przebiegu robót budowlanych oraz o zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż skoro w czasie prowadzonego przez organ I instancji postępowania inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę to zasadnie zostało umorzone postępowanie administracyjne w związku z jego bezprzedmiotowością. W tej kwestii organ przywołał tezy zawarte w dwóch wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00 (w: OSP z 2002 r. nr 12, poz. 155) i 30 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1709/96 (w: Lex nr 45721). Zarzuty podniesione w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego koncentrują się w dalszym ciągu na kwestii terminu rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji powtarzają argumenty podniesione już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazują także na bezkrytyczne przyjmowanie przez organ dowodów przedkładanych przez inwestora, a pomijanie dowodów wskazywanych przez mieszkańców osiedla. Wszystko to w efekcie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powtarzając główne motywy przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący wraz z [...] innymi mieszkańcami osiedla "[...]" wystąpili o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia przygotowawczego postępowania karnego prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w Z. Wreszcie skarżący przekazali także na adres sądu zdjęcia fotograficzne i kasetę wideo dokumentujące termin rozpoczęcia robót budowlanych na terenie Spółki A S.A. . Niezależnie także od zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, skarżący w odrębnym postępowaniu zakwestionowali także zgodność z prawem wymienionej wyżej Wojewody [...] z dnia [...] r. , na którą również wnieśli skargę do sądu administracyjnego. Toczyło się także z ich inicjatywy prowadzone w trybie nieważnościowym postępowanie w sprawie prowadzonej w latach [...] budowy innego zespołu tankofermentatorów, a wydana w tym postępowaniu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji została – jak ustalono na rozprawie - uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2004 r. (sygn. akt 7/ II SA 2305/02). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej zwanej Poppsa. Skarga nie mogła odnieść skutku. Według art. 50 § 1 Poppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszących skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć ich interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego, którego rzecznikiem chcieliby być skarżący. Przyjdzie stwierdzić, iż na podstawie powołanego przepisu nie mogli oni zaskarżyć zapadłej w sprawie decyzji tylko w oparciu o swoje przekonanie o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Legitymacja skargowa podmiotów wnoszących skargę we własnym interesie prawnym musi bowiem zawierać w sobie dwa elementy. Skarżący muszą mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, pozwalający sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s.123). Kierując się powyższymi wskazaniami Sąd był więc zobowiązany ustalić, czy będąca przedmiotem skargi decyzja narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżących. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym badając legitymację procesową skarżących, należało ustalić, w jaki sposób naruszono ich prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 w: Lex nr 81964). Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki skarżących S. J.( nr [...]) i A. C. (nr [...]) nie graniczą bezpośrednio z działkami Spółki A S.A. są bowiem od nich oddzielone zabudowanymi działkami należącymi do innych mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych. Ponadto teren działki [...], na której wybudowano sporne tankofermentatory, nie leży bezpośrednio przy granicy terenu wchodzącego w skład nieruchomości należącej do inwestora, bowiem oddzielają go od niej inne działki, w tym droga wewnętrzna i pas zieleni izolacyjnej. Skarżący wezwani do wykazania na rozprawie swojej legitymacji procesowej do wniesienia skargi wskazali, że budowę zespołu tankofermentatorów, której dotyczy zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zlokalizowano w odległości ok. 60 metrów od granic ich nieruchomości. Składając skargę kierowali się oni jednak obawą o swoje bezpieczeństwo bowiem strefa zagrożenia wybuchem wybudowanych zbiorników wynosi 200 metrów. Wskazać przyjdzie, że nie wskazali na czym oparli swoje stwierdzenie dotyczące strefy zagrożenia. Ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach uregulowanych przepisami Prawa budowlanego zapewniał art. 5 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji oraz wnoszenia skargi. W ocenie Sądu przepis ten wraz z zawartymi w kodeksie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku, w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Zarzuty zawarte w skardze oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wykazały jednak, by realizowana rozbudowa Spółki A S.A. naruszała interesy prawne skarżących. Analizując zgłoszone w rozpatrywanej sprawie zarzuty, należy tym samym uznać, iż skarżący mieli jedynie interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Byli oni bowiem niewątpliwie zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże tego zainteresowania nie poparli przepisami prawa materialnego pozwalającymi Sądowi uznać, że skarga została wniesiona we własnej sprawie, a skarżący mają interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. W ramach sądowej kontroli decyzji trudno się odnieść i polemizować z przypuszczeniami co do potencjalnej strefy zagrożenia wybuchem w razie mało prawdopodobnej awarii wybudowanych zbiorników fermentacyjnych. Wskazać też przyjdzie, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] r., mocą której udzielono Spółce A S.A. pozwolenia na sporną budowę, mieszkańcy osiedla głównie protestowali przeciwko pozbawieniu ich widoku na okoliczne góry oraz ograniczenia w dostępie światła słonecznego. Odnosząc się do podniesionej dopiero na rozprawie kwestii związanej z zagrożeniem wybuchem należy zauważyć brak przepisów prawa regulujących kwestie zachowania wymaganej odległości budowanych tankofermentatorów od istniejących budynków mieszkalnych. Na marginesie wskazać też przyjdzie, że skarżący nabywając zabudowaną działkę zlokalizowaną w pobliżu wcześniej istniejącego [...] musieli się liczyć z niedogodnościami związanymi z funkcjonowaniem w bliskim sąsiedztwie dużego zakładu przemysłowego. Rozpoznając odwołanie i dostrzegając brak interesu prawnego skarżących uzasadniającego ich udział jako stron w postępowaniu odwoławczym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z tej przyczyny, że odwołanie od decyzji przysługuje tylko stronie. Stanowisko takie znajduje oparcie w podzielanej przez skład orzekający uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (opubl. w: ONSA z 1999 r. z. 4, poz. 119). Zgodnie z nią "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego". Tymczasem organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie wniesione przez skarżących odwołanie nie badając czy byli oni legitymowani do jego wniesienia, a następnie utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie. Dostrzeżone uchybienie nie miało jednak w opinii Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podzielił w tym względzie stanowiska zajętego przez J. Borkowskiego w krytycznej Glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II S.A. 2109/00 (w: OSP z 2000r. nr 6, poz. 86). Zdaniem glosatora decyzja organu odwoławczego wydana w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez osobę nie będącą stroną postępowania i utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania winna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarżący nie mieli legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym legalności wykonanych robót budowlanych nie mogli też tym samym wnieść skutecznie skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Z tego też względu, na podstawie art. 151 Poppsa, skargę należało oddalić.