II SA/Ka 1174/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. S.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo A- Spółka Jawna M. W. i D. W. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "punkt handlowy – przebudowa i rozbudowa budynku mieszkaniowego na salon sprzedaży drzwi oraz pomieszczenia socjalno-biurowe", położonej w C. przy ulicy [...] . Po wszczęciu postępowania i rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zgłoszonej inwestycji – przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na punkt handlowy – salon sprzedaży drzwi z pomieszczeniem socjalno-biurowym na działce nr [...] , [...] przy ulicy [...] w C. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 39 ust. 1, 2, art. 40 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 41, 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C., który przewiduje w jednostce o symbolu "F-14 UR" – tereny usług rzemieślniczych". W ustaleniach dla tego symbolu – przewidziano rzemiosło, dopuszczając adaptację zakładu rzemieślniczego wraz z budynkami mieszkalnymi oraz łączenie z funkcją mieszkaniową, handlową oraz innymi funkcjami pod warunkiem wzajemnej niekolizyjności. Stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z ustaleniami planu ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta C., a decyzja została uzgodniona z Okręgowym Urzędem Górniczym w K. oraz Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w D., postanowił jak w sentencji. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zamierzona inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego na punkt handlowy – salon sprzedaży drzwi z pomieszczeniem socjalno-biurowym zgodna jest z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosło jednak, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich niezbędnych danych i nie rozstrzyga kwestii podnoszonych w odwołaniu. Kolegium wymieniło, że w rozpatrywanej decyzji nie wskazano m.in., w jaki sposób nastąpi zabezpieczenie interesów osób trzecich, a także nie określono sposobu rozliczenia kosztów poniesionych przez skarżącego w zakresie budowy rurociągu, z którego korzystać będą wnioskodawcy. Stwierdziło przy tym, że nieuzasadnione są zarzuty strony odwołującej się w zakresie interpretacji planu miejscowego. Przesądziło bowiem, że na terenach oznaczonych symbolem F-14 UR dopuszcza się funkcję handlową, czyli jest to zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpoznaniu decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na punkt handlowy – salon sprzedaży drzwi z pomieszczeniem socjalno-biurowym na dz. Nr [...] , [...] karta mapy [...] przy ulicy [...] w C. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec uchylenia poprzedniej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wbrew zarzutom odwołującego się, nie było potrzeby wszczynać ponownie postępowania, gdyż nadal do rozpatrzenia pozostał wniosek Pana M. W. i Pani D. W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. W trakcie prowadzonego ponownie postępowania uzgodniono inwestycję przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D., ustalono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz zabezpieczono potrzeby i interesy osób trzecich. Wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie na działkach nr [...] i [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonych symbolem "F-14 UR" – tereny usług rzemiosła. Adaptacja zakładu rzemieślniczego wraz z montażem w dniu nabywcy, a zatem planowane zamierzenie inwestycyjne jest rzemiosłem usługowym wraz ze sprzedażą drzwi – co mieści się w zapisie funkcji głównej terenu o wyżej wymienionym symbolu. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. S. – C. W odwołaniu tym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 a w szczególności art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wytknął organowi pierwszej instancji, że "wznowił postępowanie bez podania przyczyny" pomimo, iż poprzednia decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i postępowanie zakończone. Dodatkowo podniósł, że występując o opinię w sprawie do [...] i Biura Rozwoju Miasta w K. nie powiadomił stron i tym samym uniemożliwił zajęcia stosownego stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło tego odwołania i zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta C. utrzymało w mocy z powołaniem się na art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko organu niższej instancji. Wyjaśniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadomił strony postępowania o jego kontynuowaniu, gdyż po uchyleniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji do załatwienia pozostał wniosek Państwa W. z dnia [...] r. Nie było więc potrzeby wznawiać postępowania, gdyż zgodnie z art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowić można tylko postępowanie zakończone decyzją ostateczną. W kwestii braku powiadomienia stron o wystąpieniu do innych podmiotów o opinie, Kolegium wyjaśniło, że wspomniana opinia nie była wymagana przepisami prawa, nie wiąże ona organów a uzgodnienia nie mają formy postanowienia, na które stronom przysługiwałoby prawo wniesienia zażalenia, zatem nie była to opinia z art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym trybie w prowadzonym postępowaniu stanowisko swoje wyraziły Okręgowy Urząd Górniczy w K. i Powiatowy Inspektor Sanitarny w D., natomiast opinia Biura Rozwoju Miasta "K." i Zakładu Inżynierii Komunalnej nie mają takiego charakteru, stanowią jedynie ewentualną pomoc dla organu pierwszej instancji w podejmowaniu decyzji. W odpowiedzi na zarzut, że nie zareagowano na jego wniosek z dnia [...] r., Kolegium wyjaśniło, ze wniosek ów nie mógł wywołać skutków, gdyż informował o piśmie przesłanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co nastąpiło już po wydaniu przez Kolegium decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S.-C. wniósł o unieważnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako naruszającej "prawo i procedury Kpa". Wyjaśnił, że kwestionowana decyzja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego terenu. Stwierdził, że teren inwestycji oznaczony został w planie symbolem "F-14 UR", a punkt handlowy – salon sprzedaży drzwi nie jest wymieniony w obowiązującym wykazie rzemiosł i nie spełnia tego kryterium. Nadto zaskarżona decyzja jest dla niego niezrozumiałą, gdyż, jego zdaniem, opiera się na fałszywej interpretacji stanu faktycznego. Podkreślił, że w pierwszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. zawarto fragment "decyzja jest ostateczna", dlatego też cały wywód w zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium jest chybiony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zamierzona inwestycja zgodna jest z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego terenu przewiduje symbol "F-14-UR" – opisany w planie jako "tereny usług rzemiosła. Adaptacja zakładu rzemieślniczego wraz z budynkami mieszkalnymi". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 12 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Stosownie do art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygniecie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Przystępując do kontroli legalności decyzji w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach przygotowywania procesu inwestycyjnego związanego ze zmianą zagospodarowania terenu. Wnioskiem z dnia [...] r. inwestor Przedsiębiorstwo A Spółka Jawna – M. i D. W. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – Punkt handlowy – przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego – na salon sprzedaży drzwi oraz pomieszczenia socjalno-biurowe na działkach [...] i [...] w C. przy ulicy [...] . Organy administracyjne obu instancji przyjęły, że zamierzenie inwestora zgodne jest z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wyrysu i wypisu z tekstu Planu Ogólnego Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. – zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. – teren inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym symbolem "F-14 UR" – opisanym w tekście planu jako – tereny usług rzemiosła. Adaptacja zakładu rzemieślniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. W dalszym opisie dla symbolu "UR" zapisano – "1. Rzemiosło którego uciążliwość nie może przekraczać własności i dla którego wprowadza się obowiązek badania uciążliwości; 2. Rzemiosło usługowe; 3. Hurtownie i małe bazy transportowe; 4. Parkingi i zieleń towarzysząca. Dopuszcza się łączenie z funkcją mieszkaniową, handlową oraz innymi funkcjami pod warunkiem wzajemnej niekolizyjności". Wykładnia gramatyczna ostatniego zdania tego zapisu musi prowadzić do wniosku, iż "łączenie funkcji" odnosi się do terenu usług rzemiosła. Nie można natomiast przyjąć, że chodzi o dopuszczenie i łącznie jakiejkolwiek funkcji, jak to uznały organy administracyjne, lecz o możliwość łączenia inwestycji w zakresie rzemiosła, rzemiosła usługowego, hurtowni i małych baz transportowych oraz parkingów z innymi funkcjami. W ocenie składu orzekającego organy administracyjne prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, jaki jest cel zamierzonej inwestycji i jaka działalność będzie prowadzona. W złożonym wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. zamieszczono tylko, że planowaną inwestycją jest – punkt handlowy. Dopiero następnie dopisano długopisem "przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na salon sprzedaży drzwi oraz pomieszczenia socjalno-biurowe". W trakcie całego postępowania nie wyjaśniono, czy planowana inwestycja obejmie tylko "salon sprzedaży" co wynika z analizy przyjętego wniosku czy sprzedaż drzwi połączona będzie wraz z ich montażem u klientów, co oznaczałoby połączenie z rzemiosłem usługowym. W tych warunkach przyjdzie stwierdzić, że decyzje obu instancji wydane zostały przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do podstawowych zasad procedury administracyjnej należy bowiem zasada prawdy obiektywnej, która zgodnie z przepisem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do tej zasady nawiązuje także art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujący wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający wyeliminuje wskazane uchybienia, ustali stan faktyczny sprawy i wskazując jakie okoliczności zostały udowodnione, wykaże jakie przesłanki przemawiają za udzieleniem lub odmową udzielenia wnioskowanego ustalenia warunków zabudowy, przy rozstrzyganiu kierując się aktualnie obowiązującymi przepisami. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. SW