II SA/Ka 1186/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: NSA Bonifacy Bronkowski asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: ref. staż. Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi H.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sprawie o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę; Decyzją z dnia [...] r., działając na wniosek A S.A. w K., Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji teletechnicznej, kabli teletechnicznych ziemnych oraz instalacji teletechnicznej napowietrznej na terenie miasta W. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] r. wniosła H.G., zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu strona podniosła, że z decyzją zapoznała się dopiero dnia [...] r., albowiem mimo uznania jej za stronę w postępowaniu, decyzja nie została jej doręczona. Nadto strona podkreśliła, że o wszczęciu postępowania została zawiadomiona po wydaniu decyzji, dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jako podstawę prawną wskazując przepisy art. 58 i 59 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że instytucja przywrócenia terminu odnosi się do sytuacji, gdy strona brała udział w postępowaniu I instancji, jednakże z przyczyn od siebie niezależnych nie zachowała terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli natomiast strona nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono jej decyzji, jak to miało miejsce w sprawie, może wówczas dochodzić praw w drodze żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Powołując się na to pouczenia H.G. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. W następstwie wydanej odmowy w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] orzekło o wniesieniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. z uchybieniem terminu. H. G. wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno na postanowienie Kolegium z dnia [...] r. w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i na postanowienie SKO z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2001 r. w sprawie o sygn. II SA Ka 533/00 uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wyłączną przyczyną wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, było wcześniejsze oddalenie wniosku strony o przywrócenie terminu. Przyczyna ta jednak odpadła, albowiem wyrokiem z dnia 23 listopada 2001 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 482/00 Naczelny Sąd Administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia Kolegium w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzając nieważność postanowienia z dnia [...] r. oraz uchylając postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż błędny jest pogląd Kolegium, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu I instancji może skutecznie dochodzić swych praw jedynie poprzez złożenie żądania wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania dotyczy bowiem tylko decyzji ostatecznych. W przypadku gdy od decyzji organu wniesione zostało odwołanie przez stronę, która brała udział w postępowaniu I instancji, osoba która w tym postępowaniu nie brała udziału, może wnieść odwołanie aż do chwili wydania decyzji odwoławczej. W takim przypadku nie ma zastosowania przepis art. 129 § 2 k.p.a. co do terminu wniesienia odwołania. Gdy natomiast od decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez stronę biorącą udział w postępowaniu, termin do wniesienia odwołania dla strony pozbawionej udziału liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie w postępowaniu uczestniczącej. W obu przypadkach nie ma też potrzeby dochodzenia ochrony, poprzez stosowanie instytucji wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stąd postępowanie w tym zakresie jest wówczas bezprzedmiotowe. Ponieważ w sprawie nie poczyniono ustaleń we wskazanych kwestiach, Sąd zalecił organowi odwoławczemu, aby wyjaśniono, komu i kiedy została doręczona przedmiotowa decyzja organu I instancji oraz czy i kiedy zostało od niej wniesione odwołanie przez osoby uczestniczące w postępowaniu. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli na stwierdzenie, czy w dacie wniesienia odwołania przez skarżącą decyzja była ostateczna, co winno wedle zalecenia Sądu skutkować odmową przywrócenia terminu, czy też odwołanie podlegało rozpoznaniu bez potrzeby przywracania terminu. Orzekając w sprawie ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówiło H. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło wniesienie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Termin ten jest zawity co oznacza, że odwołanie złożone po upływie tego okresu nie może być rozpoznane, chyba że organ przywróci termin do jego wniesienia. Wskazane reguły mają jednak zastosowanie do osób, którym decyzja została doręczona. W przypadku podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu (jak to miało miejsce w odniesieniu do H. G.), gdy nie zostało wniesione odwołanie przez inną stronę postępowania, podmiot nie uczestniczący w postępowaniu nie ma prawa wnieść odwołania, jest natomiast uprawniony do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, iż H. G. nie brała udziału w postępowaniu i nie została jej doręczona decyzja, decyzja ta została natomiast doręczona innym stronom postępowania (osobom prawnym biorącym w nim udział), co zostało ustalone w oparciu o informację Naczelnika Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] r. i załączone do niej zwrotne poświadczenia odbioru. H. G. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zobowiązanie Kolegium do wykonania wyroków NSA z dnia 23 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 482/00 i z dnia 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 533/00. W uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg dotychczasowego postępowania i podniosła, że powołanym wyrokiem z dnia 23 listopada 2001 r. został jej przywrócony termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r., wobec czego wyrokiem z dnia 20 grudnia 2001 r. Sąd uchylił postanowienie SKO z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymują swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Jak wynika z akt sprawy o sygnaturze II SA/Ka 1187/02 H. G. złożyła skargę również na postanowienie SKO z dnia [...] r. w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarga ta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2004r. sygnatura akt II SA/Ka 1187/02 została oddalona. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i uczyniła to dopiero, gdy decyzja miała walor ostatecznej. Również w niniejszej sprawie, w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zostało ustalone, że decyzja Burmistrza Miasta W. z [...] r. została doręczona wybranym stronom postępowania w okresie od [...] r. do [...] r. i stała się ostateczna przed wniesieniem odwołania przez skarżącą, albowiem nie została zaskarżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, powołanym wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 2001 r., sygn. II SA/Ka 482/00 nie został jej przywrócony termin do wniesienia odwołania, a jedynie usunięte zostały z obrotu prawnego negatywne postanowienia Kolegium, orzekające o odmowie przywrócenia terminu. Jednocześnie w uzasadnieniu Sąd wskazał, jakie ustalenia winny zostać poczynione w trakcie postępowania administracyjnego, pouczając iż wymaga ustalenia czy w dacie składania przez skarżącą odwołania, decyzja organu I instancji była ostateczna. Sąd wyjaśnił, że ustalenie ostateczności decyzji winno skutkować odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaś w sytuacji odwrotnej, rozpoznaniem odwołania bez potrzeby przywracania terminu. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm), ocena prawna wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Niewątpliwie prejudycjalny charakter w niniejszej sprawie, w stosunku do kwestii stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, ma orzeczenie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Ka 1187/02 oddalił skargę H. G. na postanowienie SKO z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu. Wobec powyższego, jak również wobec stwierdzenia, że decyzja organu I instancji korzysta z przymiotu ostateczności, za prawidłową należy uznać odmowę organu II instancji, przystąpienia do merytorycznego rozpoznawania odwołania. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany do podjęcia czynności sprawdzających, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot i z zachowaniem terminu. Art. 134 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem judykatury, strona która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji I instancji może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko, zanim decyzja ta stanie się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania złożonego przez inne strony, a gdy nie wniosły one odwołania, przed upływem 14 dni. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może wnieść wniosek o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.pa. (por. wyrok NSA z dnia 16 .11.1998 r., sygn. II SA 1391/98, LEX 41308, oraz wyrok NSA z dnia 29.10.1989 r., sygn. I SA 519/98, LEX 45122). Skoro zatem decyzja organu I instancji stała się ostateczna przed wniesieniem odwołania to stanowisko Kolegium o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu należy uznać za prawidłowe. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.