II SA/Ka 1193/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2003 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił P. P. stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Z. przy ul. [...] obejmującej działkę nr [...] o pow. 780 m2. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do postanowień przywołanej w podstawie prawnej ustawy, prawo takie dotyczy tylko tych przypadków, gdy nieruchomości zostały nadane jako gospodarstwa rolne w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych, natomiast nieruchomość skarżących nigdy nie stanowiła gospodarstwa rolnego w rozumieniu dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340). Przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste skarżącym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132). Z decyzją taką nie zgodził się skarżący, który wniósł odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu tym, podniósł nieuzasadnioną, jego zdaniem, zawężąjącą interpretację przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Według skarżącego prawo o nieodpłatne nabycie prawa własności przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną, o ile nieruchomość ta położona jest na obszarach Państwa Polskiego wymienionych we wskazanym powyżej dekrecie z 6 września 1951 r. Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. nie ogranicza zakresu podmiotowego osób uprawnionych tylko do tych, którym nadano użytkowanie wieczyste na mocy wskazanego dekretu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) oraz art. 7 pkt 4, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że aby doszło do nieodpłatnego przekształcenia muszą być spełnione kumulatywnie następujące warunki: wniosek musi być złożony przez osoby fizyczne będące użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, status ten osoby winny posiadać przed 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. tj. w dniu 24 października 2001 r., użytkowanie wieczyste obejmuje nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, stanowiące gospodarstwa rolne nadane w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych. W rozpatrywanej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawców w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Z tego powodu nie została wypełniona jedna z przesłanek przewidzianych dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uprawnienie to zostało ograniczone tylko do tych użytkowników, którym nadano gospodarstwa rolne w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych. Skargę na decyzję tę wniósł skarżący, który wystąpił o jej uchylenie. W motywach skargi podkreślił, iż ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy określił bardzo wyraźnie, iż uprawnionymi do uwłaszczenia są użytkownicy wieczyści, którzy byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia stosownej ustawy, czyli 24 października 2001 r., gdy nieruchomości te położone są na obszarach państwa polskiego wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r., czyli na Ziemiach Odzyskanych i zabudowane są na cele mieszkaniowe lub też stanowią nieruchomości rolne. Potwierdzeniem takiej interpretacji wskazanego przepisu, zdaniem skarżących, jest argumentacja jaką przedstawiał poseł zgłaszający stosowną poprawkę wskazanego przepisu przed uchwaleniem ustawy. W tym zakresie skarżący odwołali się do sprawozdania stenograficznego z [...] posiedzenia Sejmu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację jaką zamieścił w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniósł skarżący. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Sąd który powołany jest do badania legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji obowiązany jest do ustalenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli wydana została przez uprawniony do tego organ. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przywołał przepisy, które jego zdaniem uprawniały go do podjęcia rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ ten odwołał się do postanowień art. 7 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią, jak również może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Z regulacji tych nie wynika jeszcze czy wojewoda w tej sprawie jest organem wyższego stopnia, gdyż co zostało wyraźnie zaznaczone musi ustawa szczególna tak stanowić. Przywołana w podstawie prawnej ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, określa właściwość organów pierwszej instancji, jednakże w żadnym przepisie nie wskazuje, który organ uprawniony jest do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, starosta – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa – w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, wydaje decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości. W takiej sytuacji należy kierować się regulacjami o charakterze ogólnym, a zatem zamieszczonymi w art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po myśli tego przepisu organami wyższego stopnia w rozumieniu tego aktu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Tak jak rozumieć pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu, który wśród tych organów wymienia m. in. starostę czy prezydenta miasta. W zbieżności z tym przepisem pozostaje treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), który stanowi że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W świetle przywołanych regulacji prawnych organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącego jest samorządowe kolegium odwoławcze a nie wojewoda. Stanowiska tego nie modyfikuje treść art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), stanowiąca iż od decyzji wydanych przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości przysługuje odwołanie do wojewody. Przepis ten nie wprowadza w omawianym zakresie żadnych modyfikacji, ponieważ obowiązuje on jedynie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast nie ma on zastosowania do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia fakt wskazania w tej ustawie organów właściwych do wydania decyzji w pierwszej instancji oraz brak jakiegokolwiek odesłania w niej do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to właściwości organu odwoławczego należy poszukiwać w przepisach o charakterze ogólnym, a organem tym jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do postanowień art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza się nieważność decyzji administracyjnej, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Przeprowadzona powyżej analiza przywołanych przepisów prawa pozwala stwierdzić, że skoro decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta Z., działającego jako starosta, to oznacza, iż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od niej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Okoliczność ta wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi zamieszczoną w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy zobowiązany będzie po myśli art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego do przekazania akt sprawy łącznie z odwołaniem do organu właściwego, który przeprowadzi postępowanie zgodnie z obowiązującymi od 16 lipca 2003 r. zmianami przedmiotowej ustawy zawartymi w art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592), gdyż po myśli art. 17 cytowanej ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy nowej ustawy. Sąd po myśli art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że uchylona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji.