II SA/Ka 1196/03

Dnia 29 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: ref. stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2005 roku, sprawy ze skargi J.J., G. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę W dniu [...] roku Miejski Zarząd Dróg w B. – B. zwrócił się do Urzędu Miasta w B.– B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej we wniosku, jako budowa ulicy [...] w B. – B. na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Postanowieniem z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B., na wniosek Prezydenta Miasta B. – B., wyznaczyło do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 26 § 3 w związku z art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Burmistrza Miasta Ż.. W toku wszczętego przez organ pierwszej instancji postępowania, szereg jego uczestników – właścicieli nieruchomości, których planowana inwestycja mogła mieć wpływ na ich interes prawny, wniosło swoje zastrzeżenia względnie wystąpiło o wykup działek lub odszkodowanie. Troje uczestników nie wyraziło zgody na zajęcie ich działek pod budowę drogi. W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta Ż. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora i przy uwzględnieniu niektórych z wniesionych przez uczestników postępowania zastrzeżeń. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Obszernie przytoczone zostały zapisy tego planu dla terenów obejmujących obszar inwestycji. Przytoczono, że dla planowanej inwestycji został opracowany raport oddziaływania na środowisko, według którego oddziaływanie budowanego odcinka ulicy [...] nie wpłynie negatywnie na środowisko w aspekcie makroregionalnym. Lokalne uciążliwości zostaną zlikwidowane lub zredukowane poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych. Odwołania od tej decyzji wnieśli: B.K., Z. B., W.B., S. P., D. i R. P., H. C., E. i M. M., M. i R. P., B. i K.S., M. W., A. i J. K., E. i P. K., R. N., K.S., M.K., J. K., E. K. oraz skarżący w niniejszej sprawie J.J., G.J. i M. J.. W odwołaniach strony podniosły kwestie związane z uciążliwością planowanej inwestycji i jej negatywnym wpływem na sąsiednie nieruchomości, jak i na mieszkańców zamieszkałych w jej pobliżu. Podnieśli, że nienależycie zaplanowano wykonanie zabezpieczeń przed negatywnymi skutkami inwestycji, a także, że nie zabezpieczono interesów i bezpieczeństwa osób. Wskazali, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji spadnie wartość ich nieruchomości, a niektórzy wnieśli o wykup swoich nieruchomości względnie ich zamianę i wypłatę odszkodowania. Wyrazili swoje zastrzeżenia odnośnie postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócili uwagę na brak precyzyjnego określenia klasy drogi, a część z nich wniosła dodatkowo o przeprowadzenie ekspertyzy technicznej sąsiednich budynków przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Część odwołujących się zgłosiła również swoje zastrzeżenia co do właściwości organu pierwszej instancji. Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. w dniu [...] roku wydało decyzję, na mocy której utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a w szczególności na art. 40 ust. 1 i art. 43 tej ustawy. W myśl tych przepisów wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzależnione jest od zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu drugiej instancji zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy zgodne było z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. – B., a zatem organ pierwszej instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ drugiej instancji stwierdził, że kwestia warunków technicznych inwestycji, jak również konieczność uzyskania zgody właścicieli nieruchomości przez które przebiegać będzie planowana droga stanowić będzie przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Również dopiero na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę rozpatrywane będą kwestie związane z ewentualnym wykupem, zmianą i odszkodowaniem za przejęte nieruchomości. Odnośnie natomiast uciążliwości, jakie powodować może w przyszłości planowana inwestycja, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte zostały postanowienia o konieczności zaprojektowania odpowiednich urządzeń mających na celu zmniejszenie niekorzystnego oddziaływania na otoczenie. W tym zakresie również wskazano, iż sprecyzowanie tych zagadnień nastąpi na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Powołano także sporządzony na potrzeby postępowania raport oddziaływania na środowisko. Zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja zawiera stosowne warunki dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pieszych,, komunikacji, dojazdu do poszczególnych posesji, a także konieczności sporządzenia ekspertyz technicznych budynków najbardziej narażonych na wpływ projektowanej drogi. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem jako droga powiatowa nie znajduje się w wykazie zawartym w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku (Dz.U. Nr 93, poz. 589). Co do klasy planowanej drogi organ odwoławczy stwierdził, że zapisy planu miejscowego przesądzają, że ma to być ulica główna miejska, która ma stanowić element lokalnego układu komunikacyjnego. Odnośnie właściwości organu pierwszej instancji wskazano na postanowienie SKO w B.– B. z dnia [...] roku. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli J. J., G. J. i M.J. W skardze domagali się zmiany zaskarżonej decyzji, wywłaszczenia nieruchomości, której są właścicielami oraz o ewentualne wypłacenie odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, zabezpieczenie przed hałasem poprzez wymianę okien na dźwiękochłonne, a także innych zabezpieczeń przed zanieczyszczeniem tlenkiem azotu i węgla. Zarzucili zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem zasady jawności postępowania, naruszeniem przepisów Konstytucji RP (art. 7, 21, 32, 45, 47, 74 i 77), przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku, a także rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw. Skarżący wskazali, iż z samego założenia planistycznego wynika, że ulica [...] miała spełniać rolę obwodnicy wewnętrznej miasta przeprowadzając część ruchu tranzytowego samochodów osobowych i cały ruch samochodów ciężarowych z drogi krajowej nr [...]. W ich ocenie pominięto w postępowaniu opinię skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S. B. i A. autorstwa S. S. z [...] roku, opierając się w tym zakresie wyłącznie na raporcie oddziaływania na środowisko z [...] roku. Dalej wskazują, że raport z [...] roku jest fikcyjny, zawiera nieprawdziwe i nieprawidłowe ustalenia i prognozy w zakresie natężenia ruchu, stężenia dwutlenku azotu, poziomu hałasu, zmiany użytkowania terenów przyległych. Powołując takie ustalenia raportu skarżący stwierdzili, że właściciele nieruchomości znajdujących się w pasie [...] m od drogi powinni zostać wywłaszczeni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne przepisem art. 40 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania administracyjnego bezspornie ustalono, że teren, na którym planowana jest inwestycja, był oznaczony, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.– B. dla terenów w S.B. i A., symbolem [...]. Dla takiego symbolu ustalono w planie docelowe przeznaczenie terenu jako ulicę główną miejską, stanowiącą przedłużenie istniejącej ulicy [...] z nawiązaniem projektowanej osi do przebiegu istniejącej ulicy [...]. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że zgodnie z przepisem art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mogła mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja nie byłaby zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem sytuacja określona w art. 2 ust. 2 ustawy (brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w niniejszej sprawie nie zachodziła. Zarzuty skarżących podniesione w skardze, jak i wcześniej w toku postępowania administracyjnego nie mogły zdaniem Sądu odnieść zamierzonego rezultatu. Organ administracyjny w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania bada w szczególności, jak już wyżej zaznaczono, zgodność zamierzonej inwestycji z zapisami planu miejscowego i z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie posiada w tym postępowaniu uprawnienia do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa budowlanego, albowiem na tym etapie postępowania, nie dysponuje żadnymi danymi, które umożliwiałyby mu weryfikację w tym zakresie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 46 ust. 2 ustawy). Ponadto decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji, lecz jedynie stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w takiej decyzji i na warunkach w niej określonych. Stąd też zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącego argumenty odnoszące się do warunków technicznych i zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa budowlanego są co najmniej przedwczesne w tym postępowaniu. Odnośnie zarzutów dotyczących kwalifikacji planowanej drogi, co w istocie mogło mieć wpływ na konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, to zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że planowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia takiego postępowania. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w tym zakresie przepisami w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a w szczególności z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Dla ustalenia, czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, o którym mowa w tym przepisie należało sięgnąć do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Co prawda w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało już Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), to jednak zgodnie z § 5 tego rozporządzenia do spraw wszczętych, a nie zakończonych ostatecznie przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosować należało (nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 roku) przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589). To ostatnie rozporządzenie miało więc zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że postępowanie wszczęte zostało w [...] roku. W zakresie odnoszącym się do dróg rozporządzenie określało, że do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi zalicza się autostrady i drogi ekspresowe (§ 1 pkt 9), natomiast do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska – drogi krajowe (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) oraz drogi wojewódzkie (§ 2 pkt 8 lit. l). Dla ustalenia charakteru drogi koniecznym jest posłużenie się przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838). Ustawa ta w art. 4 pkt 5 i 6 definiuje pojęcie drogi ekspresowej i autostrady, a w art. 5 stanowi, że drogi ekspresowe i autostrady są drogami krajowymi. Dalej art. 5 i 6 ustawy określają, jakie drogi zaliczane są do dróg krajowych i wojewódzkich. W niniejszej sprawie, zgodnie z dokonanymi przez Sąd ustaleniami nie mamy do czynienia z żadną z dróg, o których mowa wyżej. Jak wynika z akt sprawy zarówno ulica [...], jak i ulica [...] znajdowały się w ciągu dróg powiatowych, które do takich zaliczone zostały na podstawie art. 103 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), jako nie wymienione w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071). W tym stanie rzeczy ulice znajdujące się w ciągu dróg powiatowych są również drogami powiatowymi na zasadzie art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego nie są trafne zarzuty skarżących w kwestii przeprowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 46 Prawa ochrony środowiska. Zebrany w postępowaniu materiał był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności przeprowadzania tego szczególnego postępowania. Odnośnie natomiast kwestii związanych z ewentualnym wywłaszczeniem, zamianą i odszkodowaniem za nieruchomości, to stwierdzić przyjdzie, iż kwestie te nie były i nie mogły być przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż postępowanie to toczy się bez względu na istniejący stan własnościowy. Jest oczywistym, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał legitymować się tytułem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Postępowanie wywłaszczeniowe jest postępowaniem odrębnym i może być wszczęte na wniosek zainteresowanych (w pewnych sytuacjach również z urzędu), jednakże nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia zasady jawności w toku postępowania odwoławczego również nie znajduje uzasadnienia. W postępowaniu przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi dopuszczalne jest rozpoznawanie spraw na posiedzeniu niejawnym po myśli art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Skoro organ orzekający nie znalazł powodów do wyznaczenia rozprawy, której celem mogło być uzupełnienie materiału dowodowego, to znaczy, że uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Taka forma rozstrzygnięcia w żaden sposób nie stanowi o naruszeniu zasady jawności postępowania, która to zasada w postępowaniu administracyjnym znajduje wyraz w art. 10 i 73 kpa. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów orzekających niezgodności tego działania z przepisami prawa, co na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), skutkować musiało oddaleniem skargi.