II SA/Ka 1231/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie WSA Małgorzata Jużków NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant apl. radc. Dorota Klich po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi D. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Zarząd Miasta K. negatywnie zaopiniował wniosek D. T. z [...] 2002 r. w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w barze "A" w K.. Jako podstawę prawną powołał: art.18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), art. 106 § 3, 4 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że powodem negatywnego zaopiniowania wniosku było stanowisko dyrekcji Zespołu Szkół [...] w K.-[...] zawarte w piśmie z [...] 2002 r. oraz stanowisko Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej. Wskazane podmioty wyraziły bowiem pogląd, że sprzedaż alkoholu w pobliżu szkoły zniweczy wysiłki zmierzające do wychowania młodzieży w trzeźwości. W zażaleniu na to postanowienie D. T. wniosła o jego uchylenie z powodu pominięcia istotnych faktów. W uzasadnieniu przyznała, iż dyrekcja szkoły i rada rodziców sprzeciwiają się wydaniu zezwolenia. Podniosła, że zarówno straż miejska, jak i policja nie stwierdziły naruszania porządku w barze. Zaskarżonym tu postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1, art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zajęcie stanowiska (wyrażenie opinii) przez Zarząd Miasta K. nastąpiło w formie postanowienia, a to zgodnie z art. 106 § 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ta opinia stanowi jeden z elementów materiału dowodowego w sprawie administracyjnej i podlega ocenom w trybie art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3 tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślając uznaniowy charakter decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu wskazał jednocześnie na uprawnienie zarządu gminy do badania tego, czy interes społeczny nie sprzeciwia się wydaniu zezwolenia. W tej sprawie, zarząd miasta dysponując negatywnymi opiniami organów szkoły uwzględnił je. Był do tego uprawniony ze względu na to, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi w sposób szczególny chroni młodzież. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. T, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powodu naruszenia prawa. W uzasadnieniu przedstawiła stan sprawy od 2000 r. Następnie stwierdziła, że naruszenie prawa polega na błędnym przyjęciu, iż sprzedaż alkoholu może zagrozić wychowaniu młodzieży w sytuacji, kiedy na tej samej ulicy znajdują się inne punkty sprzedaży i podawania alkoholu. Skarżąca podniosła, że doszło do swobodnej interpretacji nieostrego pojęcia interesu społecznego poprzez nieuprawdopodobnienie, iż wydanie zezwolenia naruszy ten interes. Ponadto zarzuciła nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych poprzez wydawanie odmiennych decyzji w takich samych sprawach i przy takich samych okolicznościach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga D. T. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu obowiązującym w 2002 r., sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Natomiast według art. 106 § 1 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postanowienie, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na które przysługuje zażalenie nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez prezydenta miasta, co do istoty. Takie postanowienie jest indywidualnym aktem administracyjnym wydanym przez współdziałający z tym organem organ samorządu terytorialnego – zarząd miasta. Należy przypomnieć, że do współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnych są powołane albo wyłącznie organy administracji państwowej, albo też organy administracyjne współdziałają z organami samorządu terytorialnego lub z podmiotami o innym statusie, jak np. z organami organizacji zawodowych, samorządowych czy też innych organizacji społecznych. Obowiązek współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnych jest stanowiony w przepisach prawa materialnego, a z uwagi na charakter rozstrzygnięć - które są indywidualnymi aktami administracyjnymi wkraczającymi władczo i jednostronnie w sferę praw i obowiązków jednostki, będzie to materia ustawowa (takie stanowisko zaprezentował Janusz Borkowski w glosie do Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego-Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95, OSP Nr 1/97 str. 30-31). Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi reguluje czynność współdziałania, które ma miejsce w indywidualnej sprawie administracyjnej zawisłej już przed organem właściwym do wydania decyzji. Organ współdziałający nie jest właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. Stanowisko organu współdziałającego zawsze przybiera postać procesową postanowienia, które jest indywidualnym aktem administracyjnym. E. Ochendowski w "Postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym", Toruń 1996 r. na str. 87 stwierdził, że każda decyzja jest aktem administracyjnym, ale nie każdy akt administracyjny jest decyzją; może być np. postanowieniem (tak: Janusz Borkowski w glosie do Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95, OSP Nr 1/97 str. 30-31). Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że kontrola sądowa zaskarżonego tu rozstrzygnięcia obejmuje jedynie badanie, czy opinię wyraził właściwy organ, czy opinię wyrażono w ustawowej formie oraz to, czy postępowanie wyjaśniające, które w tym wypadku przeprowadził organ współdziałający, mieści się w granicach wyznaczonych art. 106 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Należy zatem stwierdzić, że organem właściwym był w tym wypadku Zarząd Miasta K., który w formie postanowienia wyraził opinie negatywną. Wyrażenie tej opinii poprzedzone zostało przeprowadzeniem fakultatywnego postępowania wyjaśniającego, w toku którego zebrano niewiążące organ współdziałający opinie osób trzecich. W tym wypadku, jedynie organ współdziałający decydował o zakresie tego postępowania. Ewentualne braki w przeprowadzeniu fakultatywnego postępowania wyjaśniającego podlegają kontroli organu administracji władnego do wydania decyzji w sprawie administracyjnej, a to w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tych bowiem ramach organ administracji winien ustalić, czy organ współdziałający podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie opinii. Należy podkreślić, że w ramach tego postępowania sądowoadministracyjnego nie podlega badaniu, czy podjęte rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mieści się w granicach uznania administracyjnego i nie nosi cech dowolności, przede wszystkim zaś, czy organ administracji uwzględnił wydany w ramach współdziałania indywidualny akt administracyjny – opinię. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zawierające uzasadnienie faktyczne i prawne jest aktem, z którego strona miała możliwość czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej-w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Tak więc, mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wyrażenie opinii w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nastąpiło zgodnie z prawem. Żądanie w tej sytuacji uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powołaniem się na naruszenie prawa poprzez błędną interpretację pojęcia interesu społecznego, jako nieuzasadnione, nie mogło odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Pozostałe zarzuty oraz argumenty skargi dotyczące decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykraczają poza zakres niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) skargę jako nieuzasadnioną oddalić.