II SA/Ka 1234/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K., L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) a także art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał J. i L. K. rozbiórkę (usunięcie) ocieplenia wykonanego na ścianie granicznej na budynku mieszkalnym i gospodarczym; wykonanie orzeczenia technicznego wykonanego ocieplenia na pozostałych ścianach budynku mieszkalnego i gospodarczego sporządzonego przez uprawnionego projektanta w terminie czterech miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji tej wskazał, że [...] r. przeprowadzono wizję lokalną i stwierdzono, że na budynkach stojących w granicy wykonano ocieplenie, a inwestor nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu wykonanie rozbiórki ocieplenia na ścianie granicznej i wykonanie orzeczenia technicznego wykonanego ocieplenia na pozostałych ścianach ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z decyzją taką nie zgodzili się J. i L. K., którzy wnieśli odwołanie. W odwołaniu tym podnieśli, że budynek mieszkalny i gospodarczy nie są zlokalizowane bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej i z tego powodu nie nastąpiło naruszenie interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Nadto wskazali, że sąsiad K. J. wyraziła zgodę na wykonanie wskazanego ocieplenia od jej strony, a dodatkowym dowodem potwierdzającym wyrażenie zgody było przyjęcie przez nią kwoty [...] zł tytułem rekompensaty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji tej organ odwoławczy stwierdził, że w celu likwidacji samowoli budowlanej dotyczącej robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, organ nadzoru budowlanego nałoży na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ ten zaznaczył, że podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem odwołania nie jest spójna z jej uzasadnieniem. W następstwie powyższego rozstrzygnięcia organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) a także art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał J. i L. K. rozbiórkę (usunięcie) całości ocieplenia wykonanego na budynku mieszkalnym i gospodarczym oraz wyznaczył termin czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji na ich wykonanie. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że przywołany powyżej art. 51 ust. 1 pkt 1 stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Z rozstrzygnięciem takim nie zgodzili się J. i L. K. Ich zdaniem organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego i uporczywie nakazuje rozbiórkę całości wykonanego ocieplenia. Odwołujący się wskazali także na krzywdzące ich zdaniem postępowanie organu administracji, który niweczy ich dorobek wielu lat i zmusza do straty wydanych około [...] zł na docieplenie budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o rozbiórce ocieplenia ścian zewnętrznych wykonanego od strony granicy nieruchomości budynku mieszkalnego i gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji tej organ odwoławczy wskazał, że wykonanie ocieplenia nie może być uznane za remont, gdyż nie jest to robota budowlana polegająca na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku wykonania dodatkowego ocieplenia powstaje nowy dotychczas nie istniejący element budynku. W świetle powyższego w celu likwidacji samowoli budowlanej dotyczącej robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, organ nadzoru budowlanego zasadnie nakazał rozbiórkę ocieplenia ściany budynku, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto nakaz wykonania czynności, o których mowa jest w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest możliwy wówczas, gdy istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec zaistniałego konfliktu sąsiedzkiego i braku zgody sąsiada na wykonanie docieplenia ściany granicznej, co wiąże się z brakiem możliwości uzyskania pozwolenia na budowę na ten zakres robót, nie było możliwe skorzystanie z możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na dociepleniu ścian zewnętrznych zlokalizowanych przy granicy nieruchomości, natomiast dla pozostałej części wykonanego ocieplenia organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wyda odrębną decyzję. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodzili się skarżący, którzy pismem procesowym z dnia [...] r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach skargi wskazali, że przed rozpoczęciem prac w [...] r. zawarli ustną ugodę z sąsiadem K. J. na wykonanie ocieplenia ściany granicznej i przekazali jej kwotę [...] zł tytułem zawartej ugody. Dodatkowo wskazali, że na granicznej ścianie budynku od 1975 r. istniała tzw. "wiatrówka" wypuszczona o około 10 cm założona za zgodą ówczesnego właściciela działki i pod tą "wiatrówką" założono styropianowe ocieplenie o grubości 5 cm. Wyrazili w niej także dezaprobatę dla działań podejmowanych przez poszczególne organy administracji, które ich zdaniem mataczyły w sprawie i wspierają przewrotnych sąsiadów w ich poczynaniach, przyczyniając się do utraty dorobku i oszczędności ostatnich lat życia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przytoczył analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ ten wskazał, że w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. omyłkowo powołano się na pismo K. J. z dnia [...] r., gdy pismo to posiada faktyczną datę [...] r., ponadto wadliwie wskazano datę przeprowadzenia oględzin, gdyż miały one miejsce dnia [...] r. a [...] r. jak zostało to zapisane w protokole z oględzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podali skarżący. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy odnieść się w sposób krytyczny do przebiegu całego postępowania administracyjnego, a zwłaszcza działań podejmowanych przez organ odwoławczy. Otóż należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja w istocie swojej odpowiada treści pierwszej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Zatem półroczne postępowanie administracyjne doprowadziło do analogicznego rezultatu jaki był przewidziany powyższą decyzją. Jednakże nie te okoliczności przeważyły o uwzględnieniu wniesionej skargi. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. wynika, że nakazał on rozbiórkę całości ocieplenia wykonanego na budynku mieszkalnym i gospodarczym. Natomiast organ odwoławczy mocą zaskarżonej decyzji, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich, nadto organ ten może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji (zob. B. Adamiak (w) B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 r. s. 592-593). Z powyższego wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest wypowiedzieć się o całości decyzji organu pierwszej instancji, a nie ograniczać się tylko do pewnej jej części. Podjęcie rozstrzygnięcia tylko w odniesieniu do części decyzji organu pierwszej instancji wyczerpuje zdaniem Sądu przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją, ponieważ jak zostało to zaznaczone powyżej organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącym rozbiórkę całości ocieplenia na budynku mieszkalnym i gospodarczym i następnie rozstrzygnął co do istoty ale tylko w odniesieniu do rozbiórki ocieplenia ścian zewnętrznych wykonanego od strony granicy nieruchomości. Oznacza to, że rozstrzygnięcie to nie odnosi się do pozostałych ścian, na których także wykonano bez stosownego pozwolenia ocieplenie. Jedynie organ ten zaznacza w uzasadnieniu wydanej decyzji, że w tym zakresie organ pierwszej instancji wyda odrębną decyzję. Z brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, jednakże orzekł tylko co do części tej decyzji, natomiast w odniesieniu do pozostałej części nie wypowiedział się, tym samym podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu. Należy także podkreślić, że podjęta w następstwie zaskarżonej decyzji, decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w części dotyczącej ocieplenia pozostałych ścian budynku mieszkalnego i gospodarczego skarżących wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, ponieważ organ ten nie był władny wypowiadać się w tym zakresie w sposób władczy. Oznacza to, że w następstwie niniejszego wyroku niezbędne będzie podjęcie postępowania weryfikacyjnego względem tej decyzji. Jak wynika z treści art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji prowadząc postępowanie obowiązany jest podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organy administracji stwierdziły występowanie konfliktu sąsiedzkiego i do tego ograniczyły swoje ustalenia, natomiast skarżący w swoich pismach procesowych wskazują, że wejście na teren posesji sąsiadów odbyło się za ich zgodą. Argumentacja podnoszona przez skarżących nie była przedmiotem wyjaśnień i analiz ze strony organów administracji. Tym samym organy te dopuściły się naruszenia kolejnych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego wypowiedzenia się w sprawie, przy czym organ ten winien w nowej decyzji odnieść się do całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie ograniczać się tylko do wybranej jej części, w szczególności organ ten winien wypowiedzieć się w sposób wiążący w odniesieniu do ocieplenia pozostałych ścian budynku mieszkalnego i gospodarczego, jak również organ ten winien w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego wyjaśnić występujące wątpliwości odnośnie wyrażenia zgody przez sąsiadów skarżących na wejście na ich nieruchomość celem wykonania ocieplenia granicznej części budynków. Sąd po myśli art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wobec powyższego na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję.