II SA/Ka 124/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie WSA Małgorzata Jużków NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi T. N. i M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych 1.uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzająca je postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R. z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R. uznała za zasadne wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia T. N. i M. N. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu C. w R. w związku z nieprzestrzeganiem zasad obrotu napojami alkoholowymi, a w szczególności wobec sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym, powtarzającego się zakłócania porządku publicznego w miejscu sprzedaży i najbliższej okolicy Jako podstawę prawną powołała: art.18 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.). W zażaleniu na to postanowienie M. N. i T. N. wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu błędnych ustaleń faktycznych. Wyjaśnili przy tym, że incydentalna sprzedaż alkoholu osobie małoletniej nie oznacza, iż takie przypadki powtarzały się, opinię wydano wyłącznie na podstawie akt Prokuratury Rejonowej w R. bez przeprowadzenia rozmów ze stronami, naruszono art. 124 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieoznaczenie stron, brak właściwej formy, brak imienia osoby podpisującej, nieczytelność podpisów, wadliwe pouczenie o sposobie odwołania. Zaskarżonym tu postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1, art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się między innymi w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartymi w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom niepełnoletnim i nietrzeźwym, powtarzającego się w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez daną placówkę, nieprzestrzegania warunków określonych w zezwoleniu. Cofnięcie zezwolenia z powodu zaistnienia dwóch pierwszych przesłanek wymaga zasięgnięcia opinii gminnej komisji do rozwiązywania problemów alkoholowych. Zajęcie stanowiska (wyrażenie opinii) następuje w tym wypadku w formie postanowienia, a to zgodnie z art. 106 § 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślając uznaniowy charakter opinii wyjaśnił dalej, że bezspornym jest , iż doszło do jednorazowej sprzedaży osobie nieletniej, co według orzecznictwa sądowego stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji dopuścił się uchybień: wskazując jako kolejne przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia - zakłócanie porządku i nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu – nie wskazał dowodów, z których te ustalenia wynikały. Na końcu, organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia zauważył, że strony miały możliwość wypowiedzenia się w sprawie, brak nazwy postanowienia nie stanowi o jego wadliwości, ponieważ rozstrzygnięcie wskazuje strony postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powodu naruszenia art. 18 ust. 10 pkt. 1 a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej stanowi podstawę do uznania zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz naruszenie art. 18 ust. 10 pkt. 3 tej ustawy poprzez przyjęcie jako podstawy wszczęcia takiego postępowania naruszania porządku publicznego. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy stan sprawy, a następnie stwierdził, że jednorazowa sprzedaż alkoholu nieletniemu nie może stanowić podstawy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 714/98. Jeśli zaś chodzi o przesłankę zakłócania porządku- stwierdził dalej pełnomocnik-organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko stron. Wobec tych okoliczności postanowienie z 10 lutego 2002 r. było bezzasadne, co oznacza, że orzeczenie SKO było wadliwe. Na końcu pełnomocnik przyznał, że organ I instancji działając w ramach uznania administracyjnego wyraził błędny pogląd, co do stopnia zagrożenia wynikającego z działalności lokalu, czym przekroczył granice tego uznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga T. N. i M. N. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu obowiązującym w 2002 r., sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Natomiast według art. 18 ust. 6 i 7 tej ustawy: Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, cofa się w przypadku: 1) nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym, 2) powtarzającego się, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez daną placówkę, 3) wprowadzenia do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł, 4) nieprzestrzegania warunków określonych w zezwoleniu, W przypadkach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, cofnięcie zezwolenia wymaga zasięgnięcia opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Z kolei, według art. 106 § 1 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postanowienie, o jakim mowa w art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na które przysługuje zażalenie nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez prezydenta miasta, co do istoty. Takie postanowienie jest indywidualnym aktem administracyjnym wydanym przez współdziałający z tym organem organ - gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych. Należy przypomnieć, że do współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnych są powołane albo wyłącznie organy administracji państwowej, albo też organy administracyjne współdziałają z organami samorządu terytorialnego lub z podmiotami o innym statusie, jak np. z organami organizacji zawodowych, samorządowych czy też innych organizacji społecznych. Obowiązek współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnych jest stanowiony w przepisach prawa materialnego, a z uwagi na charakter rozstrzygnięć - które są indywidualnymi aktami administracyjnymi wkraczającymi władczo i jednostronnie w sferę praw i obowiązków jednostki, będzie to materia ustawowa (takie stanowisko zaprezentował Janusz Borkowski w glosie do Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego-Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95, OSP Nr 1/97 str. 30-31). Przepis art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi reguluje czynność współdziałania, które ma miejsce w indywidualnej sprawie administracyjnej zawisłej już przed organem właściwym do wydania decyzji. Organ współdziałający nie jest właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. Stanowisko organu współdziałającego zawsze przybiera postać procesową postanowienia, które jest indywidualnym aktem administracyjnym. E. Ochendowski w "Postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym", Toruń 1996 r. na str. 87 stwierdził, że każda decyzja jest aktem administracyjnym, ale nie każdy akt administracyjny jest decyzją; może być np. postanowieniem (tak: Janusz Borkowski w glosie do Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95, OSP Nr 1/97 str. 30-31). Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że kontrola sądowa zaskarżonego tu rozstrzygnięcia obejmuje jedynie badanie, czy opinię wyraził właściwy organ, czy opinię wyrażono w ustawowej formie oraz to, czy postępowanie wyjaśniające, które w tym wypadku przeprowadził organ współdziałający, mieści się w granicach wyznaczonych art. 106 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Należy zatem stwierdzić, że organem właściwym była w tym wypadku Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R., która w formie postanowienia wyraziła opinię w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu zaistnienia przypadku z art. 18 ust. 6 pkt. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wyrażenie tej opinii zostało poprzedzone przeprowadzeniem fakultatywnego postępowania wyjaśniającego, w toku którego zapoznano się z "aktami sprawy Prokuratury Rejonowej w R.". W tym wypadku, jedynie organ współdziałający decydował bowiem o zakresie tego postępowania. Ewentualne braki w przeprowadzeniu fakultatywnego postępowania wyjaśniającego podlegają kontroli organu administracji władnego do wydania decyzji w sprawie administracyjnej, a to w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tych bowiem ramach organ administracji winien ustalić, czy organ współdziałający podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie opinii. Należy podkreślić, że w ramach tego postępowania sądowoadministracyjnego nie podlega badaniu, czy podjęte rozstrzygnięcie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mieści się w granicach prawa i nie nosi cech dowolności, przede wszystkim zaś, czy organ administracji uwzględnił wydany w ramach współdziałania indywidualny akt administracyjny – opinię. Zgodnie z 124 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze tę regulację prawną należy stwierdzić, że opinia z [...].: nie przybrała formy postanowienia, o jakiej mowa w art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie zawiera dwóch podpisów członków komisji z podaniem ich imion oraz stanowiska służbowego. Przede wszystkim zaś, nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego przez co jest aktem, z którego strona nie miała możliwości czerpać pełnej, wszechstronnej, zgodnie z prawem umotywowanej informacji o swojej sytuacji prawnej-w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Należy podkreślić, że Zarząd Miasta R. pismem z [...] nr [...] zwrócił się do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych M. N. i T. N. jednoznacznie wskazując, że chodzi o przypadek, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tym samym zakreślił przedmiot i zakres opinii. Wypada przypomnieć, że organ współdziałający nie jest właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. W tym wypadku, organ współdziałający winien był sporządzić opinię dotyczącą jedynie przypadku o jakim mowa w art. 18 ust. 6 pkt. 1 wskazanej ustawy, ponieważ taki był zakres i przedmiot postępowania administracyjnego. Wadliwość opinii polega między innymi na tym, że dotyczy ona również przypadków wskazanych w art.18 ust. 6 pkt. 2 i 3 ustawy, przy czym również w tym zakresie nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Tak więc, mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wyrażenie opinii w trybie art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nastąpiło z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, należało w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy zasądzając tytułem zwrotu kosztów postępowania wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 zł, obliczone według stawki opłat określonej w § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 1663, poz. 1348 ze zm.), 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 15 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ współdziałający wyrazi opinię z uwzględnieniem wskazanych już przepisów prawa. Reasumując należy stwierdzić, że: Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wydana w trybie art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), jako indywidualny akt administracyjny wydany w ramach współdziałania z organem administracji, powinna spełniać wszelkie wymogi określone w art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Postanowienie powinno zawierać takie uzasadnienie faktyczne i prawne, aby kontrola sądowo administracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. To postanowienie jest jednocześnie aktem, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej-w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Takie rozstrzygnięcie może bowiem stanowić przedmiot zaskarżenia, z którym strona może ostatecznie polemizować w skardze sądowoadministracyjnej. Ostatecznie, to rozstrzygnięcie podlega ocenie i osądowi sądu administracyjnego jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie w ramach współdziałania różnych organów.