II SA/Ka 1253/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Anna Apollo (spr.), NSA Krzysztof Wujek, Protokolant sekretarz sądowy Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. nr 90, poz. 575 ze zm.), § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.) stwierdził, że u p. Z. K. brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia narządu słuchu – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniach Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., które to placówki nie rozpoznały u pracownika choroby zawodowej. Dalej organ orzekający ustalił, iż p. K. pracował zawodowo od 1991 r. do 1996 r. w "A" w R. jako [...] pod ziemią w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Bowiem poziom hałasu, na który był narażony osiągał poziom od 83,7 dB do 90,4 dB. Odwołanie od decyzji wniósł p. Z. K.. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. W jego ocenie pogarszający się stan jego zdrowia i występujący u niego ubytek słuchu, był następstwem wykonywanej pracy w narażaniu na działanie hałasu. Domagał się stwierdzenia u niego choroby zawodowej. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazując na zbieżne jego zdaniem opinie lekarskie nie znalazł podstaw do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. W wyniku skargi wniesionej przez Z. K. sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1771/99 uchylił decyzje organu odwoławczego. Stwierdził w jego uzasadnieniu, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych placówki diagnostyczne, dysponujące wykwalifikowanymi kadrami, uprawnione były do diagnozowania chorób. Zatem wywody organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby wielkość ubytku słuchu u skarżącego nie była chorobą nie mogły być uwzględnione. Ponadto ustalając czas narażenia pracownika na działanie hałasu nie rozważono okresu jego pracy jako traktorzysty. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien był w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy dotyczący narażenia pracownika na działanie czynnika szkodliwego, a następnie jednoznacznie ustalić w oparciu o opinie lekarskie, czy ujawniony u skarżącego ubytek słuchu jest odstępstwem od normy, czy też nie jest chorobą. Jednocześnie Sąd wskazał na to, że stopień ubytku słuchu nie miał decydującego znaczenia dla stwierdzania choroby zawodowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy p. K. w "A" i zajmowanych przez niego stanowisk pracy. Uznał, że pracował on w warunkach, w których hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu i to przez ok. 5 godzin w ciągu roboczej zmiany, a zatem pracował warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Dalej stwierdził, iż pracownik był badany w Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego, która to placówka w orzeczeniu z dnia [...] r. nie rozpoznała u niego choroby zawodowej narządu. Następnie pracownik został skierowany do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Ta placówka w pierwszym orzeczeniu z dnia [...] r. także nie stwierdziła u p. K. choroby zawodowej. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zwrócił się do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie podsumowującego dotychczasowe ustalenia oraz uwzględniającego wskazania Sądu orzeczenia lekarskiego. Zdaniem placówki diagnostycznej II stopnia wyrażonym w piśmie z dnia [...] 2002 r. obustronne obniżenie ostrości słuchu nie powodowało upośledzenia sprawności narządu słuchu nie dawało podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z lekarskiego punktu widzenia obniżenie ostrości słuchu nie odpowiadało pojęciu choroby, a było tylko objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym, będącym odchyleniem od normy nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, po ustaniu narażenia na działanie hałasu nie występuje progresja niedosłuchu. A to zjawisko ujawniono u p. K.. Nie miało ono zawodowej etiologii. Nie rozpoznanie przez orzeczników kompetentnej placówki diagnostycznej II stopnia choroby zawodowej wykluczało jej stwierdzenie, a zatem należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego p. Z. K. kwestionując motywy przestawione przez organ odwoławczy domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił organowi inspekcji sanitarnej naruszenie prawa poprzez wprowadzenie pozaprawnej przesłanki "stopnia ubytku słuchu" jako dodatkowego kryterium stwierdzenia chorób zawodowych. W jego ocenie tylko warunki w jakich pracował były przyczyną ujawnionego u niego upośledzenia słuchu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Podkreślił, iż ujawniony u skarżącego objaw nie był chorobą, a jedynie niedosłuchem audiometrycznym, nie wywołującym zaburzeń rozumienia mowy potocznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla obszaru województwa śląskiego na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów działania (Dz. U. nr 72, poz. 652) został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. "Choroba zawodowa" jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki jej wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Takimi jednostkami były również Przychodnia Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., na których opinie powołano się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniona w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 Kpa oraz zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z wyroku z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1771/99. Bowiem na podstawie art. 30 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) jak i w świetle art. 99 ustawy – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze i orzecznictwie wyrażony jest pogląd, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego (patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/97 niepubl.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wymagań, jakim powinna odpowiadać opinia biegłego, lecz z istoty tego dowodu wynika, że powinna mieć obok konkluzji także uzasadnienie poglądu wyrażonego przez biegłego, z odniesieniem się do innych wcześniejszych dowodów, zwłaszcza wcześniejszych opinii. W pozycji 15 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono uszkodzenie narządu słuchu wywołane działaniem hałasu. Placówka diagnostyczna I stopnia w swoim orzeczeniu uznała, że brak zgodności badań audiometrycznych a wydolnością społeczną słuchu oraz krótki 5-letni okres narażenia na działanie hałasu nie dawał podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Za czynnik chorobotwórczy, w oparciu o materiały zgromadzone w dochodzeniu epidemiologicznym organ odwoławczy uznał hałas o poziomie ponad 82 dB, a więc poziomie przekraczającym normę higieniczną. Jednak oceniając orzeczenie placówki diagnostycznej I stopnia nie wyjaśniono, dlaczego wykluczono istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym niedosłuchem, a warunkami pracy. Natomiast Poradnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w swoich orzeczeniach z dnia [...] r. i [...] r. uznała, że odbiorczy ubytek słuchu w uchu prawym w pierwszym badaniu wynoszący [...] dB, w drugim badaniu [...] dB oraz odpowiednio w uchu lewym [...] dB i [...] dB nie powodował upośledzenia funkcji narządu słuchu w uchu lepiej słyszącym uzasadniającego rozpoznanie choroby zawodowej. Ponadto ujawniona progresja niedosłuchu w stosunku do wyników badań z 1999 r. nie wskazywała na zawodową etiologię niedosłuchu. W opinii nie wyjaśniono bliżej tego stanowiska. Nie wskazano wartości granicznej upośledzenia słuchu, przekroczenie której pozwalałoby na stwierdzenie choroby zawodowej. Tym bardziej, że żaden przepis prawa takiej wartości granicznej nie przewidywał. Nie wyjaśniono przyczyny tak znacznej różnicy w wynikach badań, zwłaszcza w stosunku do badań z 1997 r., w których ustalono niedosłuch w uchu prawym od [...] dB do [...] dB, a w uchu lewym od [...] dB do [...] dB. Organ odwoławczy winien był dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy ujawnionym u p. K. schorzeniem w postaci ubytku słuchu i stwierdzonym narażeniem go na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy przy jednoczesnym wykluczeniu choroby zawodowej. Powołanie się jedynie na budzące wątpliwości i nie mające oparcia w przepisach prawa materialnego orzeczenia placówek diagnostycznych, bez wyjaśnienia wątpliwości nie było wystarczającym dowodem na obalenie domniemania związku przyczynowego. Nie wskazano przyczyny powstania niedosłuchu u skarżącego. Tym samym w pełni nie wykonano zaleceń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciążył obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Wobec niewykonania przez organ odwoławczy wyżej opisanych obowiązków na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 powołanej ustawy, bowiem decyzja nie stwierdzająca choroby zawodowej nie podlegała wykonaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań sądu. Uwzględni również fakt, że na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd Najwyższy w kilku wyrokach w tym w wyroku z dnia 4 czerwca 1998r. sygn. akt III RN 36 / 98 (publikowany OSN nr 6, poz. 192 z 1999r. ) wyraził pogląd, że stopień ubytku słuchu nie był elementem prawnej definicji choroby zawodowej narządu słuchu. Dla rozpoznania choroby zawodowej wystarczającym było ujawnienie obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego; narażenia pracownika na działanie czynnika szkodliwego jakim był hałas i domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Nadto weźmie pod uwagę to, iż na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. do jej prowadzenia będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Oznacza to, że nie można będzie uzależnić ewentualnego stwierdzenia choroby zawodowej od ujawnionego stopnia odbiorczego ubytku słuchu.