II SA/Ka 1267/03

Dnia 28 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Rafał Wolnik - spr. Protokolant: referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2004 roku, sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie protestu do projektu planu miejscowego postanawia odrzucić skargę Rada Miasta R. podjęła w dniu [...] roku uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów śródmieścia miasta R. wraz z otoczeniem. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 czerwca 2002 roku do 5 sierpnia 2002 roku. W dniu [...] roku do Zarządu Miasta wpłynęło pismo oznaczone jako zarzut i protest podpisane przez [...] osób, w tym przez skarżącą W. D. Wnoszący pismo nie zgodzili się na nadanie ulicy W. statusu drogi lokalnej o symbolu [...]. Podnieśli, iż proponowane poszerzenie drogi ma charakter "odcinkowy", że spowoduje wycięcie drzewostanu, zwiększenie ruchu kołowego i zakłóci lokalną ekosferę. Ponadto wskazali, iż projekt ingeruje w ich prawo własności i wykazywali, że zachowanie dotychczasowych parametrów drogi jest w pełni wystarczające. Uchwałą z dnia [...] roku Nr [...], Rada Miasta R. odrzuciła zarzut skarżącej dotyczący "braku zgody na poszerzenie linii rozgraniczających ulicy W.". Jako podstawę materialnoprawną przytoczono art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a w jej uzasadnieniu wskazano, że ulica W. będąca drogą publiczną nie spełnia wymogów ustawowych, stąd w planie zaprojektowano poszerzenie jej linii rozgraniczających w miejscach, gdzie nie kolidują z istniejącą zabudową i ogrodzeniem działek zabudowanych. Dalej wskazano, że zapewnienie odpowiedniej szerokości linii rozgraniczających jest konieczne również z uwagi na realizację i remont sieci infrastruktury technicznej. Uchwała ta została zaskarżona przez skarżącą w ustawowym terminie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem. Wskazała, że błędnie zakwalifikowano treść wspólnego wystąpienia mieszkańców ulicy W. jako zarzut. Wyjaśniła, iż tylko w stosunku do czterech osób "mamy do czynienia z zarzutami, a w stosunku do wszystkich podpisanych są to protesty". W przypadku skarżącej był to protest, gdyż nie miała, jak twierdzi, interesu prawnego w związku z przebiegiem ulicy W. Powyższe uchybienie zdaniem skarżącej było wystarczającym naruszeniem prawa, które pozwalało na domaganie się wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu. Ponadto skarżąca podniosła, że celem poszerzenia ulicy było zapewnienie dogodnego dojazdu do planowanych terenów budownictwa, na który to cel przeznaczono dotychczasowe tereny ekologiczne. Wskazała jednak, że na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gmina zrezygnowała z przeznaczenia terenów ekologicznych na budowlane, wprowadzając zapis o przeznaczeniu ich na zieleń parkową. W związku z tym skarżąca uznała, że odpadł argument, dla którego poszerzenie drogi było przygotowywane. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta R., działając w imieniu tej Rady, wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, przyznano, że skarżąca nie była legitymowana do wniesienia zarzutu, a jedynie protestu. Dalej wskazano, iż zarówno przywołana podstawa prawna uchwały, jej uzasadnienie oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu, pomimo braku takiego uprawnienia, nie może skutkować merytorycznym rozpoznaniem skargi przez Sąd. Oddalenia skargi domagano się z tego powodu, że zachowana została procedura planistyczna oraz wykonane zostały w jej toku wszelkie czynności przewidziane przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, ustawodawca w szeroko rozumianym procesie planistycznym określonym w art. 18 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wprowadził dwa różne instrumenty prawne dla kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej uozp, każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł wnieść protest. Do wniesienia protestu nie była potrzebna jakakolwiek legitymacja w odróżnieniu od drugiego ze środków kwestionowania, jakim był zarzut. Do złożenia zarzuty legitymowany był tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno o uwzględnieniu jak i odrzuceniu protestu bądź zarzutu rozstrzygała ostatecznie rada gminy w drodze uchwały, przy czym uchwała odnosząca się do zarzutu musiała zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 uozp). Dla dalszych rozważań wskazać należy w szczególności, że uchwałę o odrzuceniu w całości lub w części wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 uozp). Takiego uprawnienia ustawodawca nie przyznał wnoszącym protest, a zatem brak jest podstaw prawnych do kwestionowania skargą uchwały rady gminy w przedmiocie odrzucenia protestu. Skoro bowiem ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca pełną i zamkniętą regulację środków służących do kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu przewidywała tylko skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, to ewentualnych podstaw do zaskarżenia uchwały w przedmiocie odrzucenia protestu nie można poszukiwać poza tą ustawą. Kwestią do rozważenia pozostaje jeszcze to, czy Sąd jest związany "nazwą" uchwały, a zatem czy zobligowany jest do prowadzenia ustaleń dotyczących legitymacji wnoszącego środek kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Analizując treść art. 24 ust. 4 uozp należy dojść do wniosku, że czynienie ustaleń w tym względzie jest niezbędne. Jeżeli bowiem skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów może wnieść jedynie podmiot, który wcześniej złożył zarzut, to Sąd zobowiązany jest badać nie tylko czy zarzut został złożony i czy wniesiono go w terminie, ale także, czy w sposób zgodny z prawem pismo późniejszego skarżącego zostało prawidłowo zakwalifikowane do kategorii zarzutów. Możliwa przy tym jest zarówno taka sytuacja, w której właściwy organ zakwalifikuje wniesiony środek jako protest, pomimo, iż w istocie był to zarzut, jak i sytuacja odwrotna. W tej pierwszej sytuacji Sąd zobligowany będzie do merytorycznego rozpoznania skargi. Natomiast inaczej będzie, gdy kognicji Sądu poddano uchwałę o odrzuceniu zarzutu, który nie był zarzutem lecz protestem. Stosownie do wcześniejszych wywodów, w tym przypadku Sąd uznając skargę za niedopuszczalną jest zobligowany do jej odrzucenia. W sprawie bowiem nie budzi wątpliwości ani skarżącej, ani organu którego działanie zaskarżono to, że skarżąca, której prawo własności nie zostało w żaden sposób zmodyfikowane przez ustalenia zawarte w projekcie planu, nie była legitymowana do wniesienia zarzutu. Jej podpis złożony na zbiorowym piśmie mieszkańców ulicy W. był zatem wyrazem protestu w rozumieniu art. 23 ust. 1 uozp. To, że Rada Miasta rozpoznała go jako zarzut i wydała uchwałę w przedmiocie odrzucenia "zarzutu" przywołując jako podstawę prawną art. 24 ust. 3 uozp, nie zwalniało Sądu z obowiązku analizy legitymacji skarżącej do kwestionowania projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skoro więc przedmiotem skargi jest uchwała o odrzuceniu protestu, to skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).