II SA/Ka 1288/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 sprawy ze skargi L.K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R.Ś. z dnia [...]r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wnioskiem z dnia [...]r. K.T. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków magazynowo-gospodarczych z garażami na działce oznaczonej numerem [...] położonej przy ul. [...] w R.Ś. Zawiadomieniem z dnia [...]r. organ administracji architektoniczno- budowlanej I instancji powiadomił strony o toczącym się postępowaniu. W dniu [...]r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w której udział wzięli: przedstawiciel Urzędu Miasta w R.Ś., J.G. – projektant oraz K.T. – inwestor. W rozprawie, pomimo prawidłowego zawiadomienia udziału nie wziął L.K., który w piśmie z dnia [...]r. poinformował, iż wobec nie dostarczenia przez organ żądanych przez niego dokumentów nie może wziąć udziału w rozprawie administracyjnej. Na rozprawie projektant – J.G. oświadczył, iż planowana inwestycja nie narusza praw osób trzecich, w tym również L.K. Inwestor – K.T. złożył oświadczenie, że zarówno planowana inwestycja, jak i zamierzona działalność spełniają normy higieniczno-sanitarne, stosowne do uzyskanego uzgodnienia. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta R.Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji planowanej na nieruchomości położonej w R.Ś. przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...]. W decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek ogrodzenia i zabezpieczenia terenu, umieszczenia tablicy informacyjnej, zgłoszenia robót budowlanych na siedem dni przed przystąpieniem do ich realizacji oraz przedłożenia oświadczenia kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, zlecenia wytyczenia granic geodezyjnych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnoszone przez stronę postępowania – L.K. zarzuty co do legalności i prawidłowości planowanej inwestycji nie mogły zostać uznane za zasadne, a zatem należało udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie wniósł L.K. wskazując, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek ogrodzenia terenu budowy bez dołączenia planu sytuacyjnego z trasą ogrodzenia, podczas gdy K.T. już wykonał ogrodzenie, naruszając granicę z działką [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa – droga dojazdowa. Odwołujący się podniósł ponadto, iż w toku postępowania nie zostały uwzględnione jego zastrzeżenia, jak również nie jest jasnym, według którego z projektów budowlanych ma być realizowana planowana inwestycja. Wskazano również, że decyzja o pozwoleniu na budowę odbiega od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zarzut odnoszący się do ogrodzenia działki inwestora nie dotyczy sprawy udzielenia pozwolenia na budowę i dlatego nie mógł być brany pod uwagę przy ocenie decyzji organu I instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutu nie uwzględnienia zastrzeżeń podnoszonych przez L.K. przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda stwierdził, że zastrzeżenia te nie mają charakteru merytorycznego i jako takie nie mogą zostać wzięte pod uwagę. Za bezzasadny został również uznany zarzut odnośnie rozbieżności pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę a zakresem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres planowanej inwestycji jest bowiem zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta R.Ś. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na decyzję tę skargę wniósł L.K., podnosząc, iż organ w trakcie prowadzonego postępowania nie zadośćuczynił wymogowi udostępnienia stronie postępowania akt administracyjnych, następnie wskazał, iż "końcowym elementem realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest doręczenie stronom decyzji wraz ze wszystkimi jej załącznikami, stanowiącymi jej integralną część", co również nie zostało dochowane w toku prowadzonego postępowania. Podniósł ponadto, iż kwestia ogrodzenia, wbrew twierdzeniom Wojewody Ś. zawartym w zaskarżonej decyzji, jest zagadnieniem istotnym, a usytuowanie ogrodzenia winno nastąpić po wytyczeniu jego przebiegu przez geodetę. Oprócz tego, zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji nie wskazano wjazdów i wyjazdów z posesji, ilości garaży, uciążliwości inwestycji itp. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Pismem procesowym z dnia [...]r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż w jego ocenie jej wykonanie grozić będzie wyrządzeniem mu znacznych szkód oraz powstaniem "trudnych i kosztownych do odwrócenia skutków". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu odwoławczego zarzuty zawarte w skardze, odnoszące się do ograniczenia praw skarżącego w toczącym się postępowaniu na skutek nieprzesłania mu wraz z wydaną decyzją zatwierdzonego projektu budowlanego są bezpodstawne, gdyż skarżącemu zapewniono udział w całym postępowaniu informując go o prawie przeglądania akt, sporządzania notatek, żądania wydania odpisów. Pozostałe zarzuty skarżącego są, w ocenie organu II instancji zbieżne z argumentacją podnoszoną w odwołaniu, a zatem w tym zakresie organ wniósł o uwzględnienie stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 października 2002r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w części obejmującej udzielenie pozwolenia na budowę budynku warsztatowo- magazynowego. W pozostałym zakresie wniosek skarżącego oddalono. Na rozprawie, która odbyła się 23 czerwca 2004r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz innych pismach procesowych nadesłanych do Sądu. Wskazał ponadto, iż nie występuje przeciwko budowie obiektów budowlanych na działce nr [...], domaga się jedynie przestrzegania zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleń oraz uważa, iż naruszono jego uprawnienia procesowe, ponieważ nie dostarczono mu planu zagospodarowania działki. Skarżący nie sprzeciwia się ponadto użytkowaniu obiektów budowlanych, domaga się jedynie aby były respektowane ustalenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z załączników do tego pozwolenia. Ponadto, w ocenie skarżącego niewłaściwe jest usytuowanie płotu oddzielającego działkę inwestora od pozostałych nieruchomości. Zainteresowany wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, iż nie wie jeszcze na co przeznaczy wznoszony budynek gospodarczy nie uzyskał jeszcze zgody na przyłączenie mediów, ogólnie ma zamiar prowadzić działalność usługowo-handlową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą jakkolwiek zasadniczo z innych niż wyartykułowane w skardze powodów, które Sąd nie będąc związany jej granicami wziął pod rozwagę z urzędu /art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a./. Zgodnie z treścią art.35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 106 z 2002r. poz.1126 ze zm., obecnie Dz.U. Nr 207 z 2003r. poz.2016 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym/ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art.1b/ oraz kompletność projektu budowlanego /pkt 2/. Projekt budowlany powinien przy tym spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art.34 ust.1/, zaś opracowany w jego ramach projekt zagospodarowania działki m.in. wymagania określone w art.34 ust.3 pkt 1 prawa budowlanego. Nadto pozwolenie na budowę może być wydane jedynie na wniosek /art,.32 ust.3 pkt 1 w/w ustawy/. Nie ulega też wątpliwości, że o postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę powinny być powiadomione wszystkie podmioty posiadające przymiot strony w rozumieniu art.28 Kpa /w zw. z art. 61 § 4 Kpa w zw. z art.5 ust.1 pkt 6 i ust.2 prawa budowlanego – według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji/. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem w/w przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że inwestor K.T. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz "budynków magazynowo gospodarczych z garażami" gdy tymczasem uzyskał pozwolenie na budowę m.in. "budynku magazynowo-warsztatowego". Z akt nie wynika przy tym aby dokonał on zmiany swojego wniosku z dnia [...]r., którym organ orzekający był zgodnie z art.32 ust.4 pkt 1 prawa budowlanego i art.61 § 1 Kpa związany. Zdaniem Sądu takie określenie funkcji tego budynku pozostaje również w sprzeczności z treścią stanowiącego załącznik decyzji, projektu budowlanego, gdzie został on oznaczony jako "budynek warsztatowo- usługowy" przeznaczony "do pełnienia funkcji warsztatu ślusarskiego". Różnice te nie zostały przy tym również wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji. W zasadzie nie wiadomo zatem jakie były rzeczywiste intencje inwestora co do charakteru przeznaczenia tego budynku. Na rozprawie sądowej w dniu 23 czerwca 2004r. stwierdził on przy tym, " że nie wie na co przeznaczy ten budynek". Kwestia ta ma przy tym również istotne znaczenie nie tylko jeżeli chodzi o zgodność charakteru tego budynku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ale też z punktu widzenia ewentualnej zmiany jego przeznaczenia, a wcześniej uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie /pkt 3 decyzji organu I instancji/. W tej kwestii należy nadto zwrócić uwagę, ze wydane dla tego budynku uzgodnienia /przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R.Ś. oraz Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska U.M. w R.Ś./ precyzowały jego przeznaczenie jako dwustanowiskowego warsztatu mechaniki pojazdowej. Wreszcie nie ma też zdaniem Sądu zgodności pomiędzy charakterem tego budynku określonym w pozwoleniu na budowę i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gdzie jest mowa o pomieszczeniach handlowo usługowych względnie o budynku usługowym z 3 boksami garażowymi. Te podstawowe rozbieżności, które mogą mieć też istotne znaczenie z punktu widzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska /art.35 ust.1 pkt 1 a prawa budowlanego/, nad którymi organy orzekające przeszły do porządku, wyjaśni organ I instancji w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym względzie za naruszające treść art.80 i art.107 § 3 Kpa należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zakres inwestycji "jest zgodny z charakterystyką inwestycji" zawartą w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle przedstawionych wyżej rozbieżności nie można nadto przyjąć, że zachodzi zgodność o jakiej mowa w art.35 ust.1 pkt 1 b prawa budowlanego. Na stanowiącym część zatwierdzonego projektu budowlanego, projekcie zagospodarowania działki inwestora nr [...], istotnie nie zaznaczono, jak to zarzucił skarżący, dojazdów i dojść do budynków, czyli projektu układu komunikacyjnego w rozumieniu art.34 ust.3 pkt 1 prawa budowlanego, na co z naruszeniem treści tego przepisu /w zw. z art.35 ust.1 pkt 2 i ust.3 tego prawa/, organy obu instancji nie zareagowały. Na mapie na której sporządzono projekt zagospodarowania nie zaznaczono też numerów działek sąsiadujących z terenem inwestycji oraz w czytelny sposób przebiegu granic tych działek. Skutkuje to dodatkowo tym że nie wiadomo czy w postępowaniu brały udział wszystkie strony postępowania. W aktach nie ma bowiem ani wykazu numerów działek sąsiednich ani też wypisu z rejestru gruntów z którego wynikałoby kto jest ich właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. W konsekwencji nie można odeprzeć skutecznie zarzutu iż w postępowaniu tym nie brały udziału bez własnej winy wszystkie strony w rozumieniu art.28 Kpa, które to uchybienie proceduralne stwarza podstawę wznowieniową określoną w art.145 § 1 pkt 4 Kpa /do wniosku o pozwolenie na budowę również nie dołączono wykazu właścicieli, użytkowników działek sąsiednich/. Z przedstawionych wyżej względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art.145 §1 pkt 1 a , b i c w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 po.1270 - zwanej dalej ustawą p.w.u.p./ O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z treścią art.55 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U.Nr 74 poz.368 ze zm./ w zw. z art.97 § 2 ustawy p.w.u.p. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z omówionych wyżej uchybień dotychczasowego postępowania /przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego – art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. Nr 80 poz.718 i art.2 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane –Dz.U. Nr 93, poz.888/. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić w prawidłowy sposób wszystkie strony postępowania celem umożliwienia im wzięcia w nim udziału. Następnie należy wezwać inwestora do sprecyzowania charakteru objętego budynku magazynowo gospodarczego, który przede wszystkim należy skonfrontować z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy też wezwać inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania działki zgodnie z treścią art.34 ust.3 pkt 1 prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego. W odniesieniu do zarzutów skargi należy dodatkowo stwierdzić, że pozwoleniem na budowę nie była objęta wbrew twierdzeniom skarżącego, budowa ogrodzenia działki K.T. Zasadnie przyjął zatem organ orzekający, że kwestia ta nie mogła stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Skoro z decyzji organu I instancji nie wynika, aby projekt budowlany stanowił jej integralną część, to nie można podzielić stanowiska skarżącego iż powinien on otrzymać ten projekt przy doręczeniu decyzji. Żądanie takie pozostawało nadto w sprzeczności z treścią § 6 ust.4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. Nr 140, poz.906// zgodne z którym projekt budowlany sporządza się w 3 egzemplarzach z przeznaczeniem 1 egzemplarza do archiwum właściwego organu i 2 egzemplarzy dla inwestora. Skarżący nie wykazał też aby uniemożliwiono mu przeglądanie akt i zapoznanie się z interesującym go projektem budowlanym. Mógł też żądać wydania mu uwierzytelnionego odpisu projektu zagospodarowania działki /zgodnie z treścią art.73 § 2 Kpa/. S/G