II SA/Ka 1304/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie NSA Ewa Krawczyk /spr./ Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref.staż. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 roku sprawy ze skargi P.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] zł /[...]/ 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art.28, art.33 ust.1, art.34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /tj. Dz.U.nr 106 z 2000r. z zm./ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku sakralnego mieszczącego salę zgromadzeń, część mieszkaniowo-hotelową, garaż dwustanowiskowy i pomieszczenia gospodarcze oraz parking na 40 samochodów w M., przy ul. W. na parceli [...], powstałej w wyniku podziału parceli [...] /decyzją z [...]/ dla Stowarzyszenia A z siedzibą w O. W uzasadnieniu organ podał, iż inwestor w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożył dokumenty, o których mowa w art.32 ust.4 i art.33 ust.2 Prawa budowlanego. Lokalizacja parkingu na 40 miejsc postojowych spełnia warunki z § 19 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w projekcie budowlanym uwzględniono zachowanie zieleni wysokiej, wraz z jej uzupełnieniem. Odwołanie od tej decyzji złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości – P.P. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] roku i nosi datę sporządzenia [...]. Autor odwołania zarzucił iż decyzja organu I instancji jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] wraz z późniejszymi zmianami bowiem decyzja o warunkach nie przewidywała budowy części hotelowej. Wydane pozwolenie – zdaniem odwołującego się narusza art.42 pkt 1 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 10 rozporządzenia z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konkluzji odwołującej się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Burmistrz Miasta M. w dniu [...] wydał na podstawie art.132 § 2 kpa decyzję w której stwierdził iż w następstwie uwzględnienia odwołania P.P. od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku sakralnego mieszczącego salę zgromadzeń, część mieszkalno-hotelową, garaż dwustanowiskowy i pomieszczenia gospodarcze oraz parking na 40 samochodów na parceli [...] w M. zmienia nazwę zamierzenia budowlanego eliminując określenie "hotelowa" w treści pozwolenia na budowę /akapit 14 decyzji/. Uzasadniając powyższą decyzję organ podał, iż zasadne było zastrzeżenie P.P. co do poszerzenia nazwy zamierzeni budowlanego i dlatego w trybie art.132 § 2 kpa zmieniono decyzję. W dniu [...] do organu I instancji wpłynęło kolejne odwołanie z dnia [...] P.P. w którym jako skarżoną wskazano decyzję z [...] o pozwoleniu na budowę. Z treści tego odwołania wynika w sposób niewątpliwy, że dotyczy ono stanu prawnego powstałego po wydaniu decyzji w trybie art.132 § 2 kpa z dnia [...]. Odwołujący się ponownie wskazuje na niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, ale tym razem niezgodności tej upatruje w udzieleniu pozwolenia na budowę garażu 2-stanowiskowego i pomieszczeń gospodarczych. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] nie obejmuje bowiem w ogóle żadnego garażu i tylko jedno pomieszczenie gospodarcze. Powtórzono także zarzut naruszenia § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z [...] i wniosek o uchyleniu decyzji z [...]. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania P.P. od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę budynku sakralnego w M. na parceli nr [...], utrzymał tą decyzję w mocy. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.5,28,34 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj Dz.U. z 2000r. nr 106, poz.1126/ i art.138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją organu I instancji udzielono pozwolenia na budowę budynku sakralnego mieszczącego salę zgromadzeń, część mieszkalną, garaż 2-stanowiskowy, parking na 40 samochodów na parceli przy ul. W. w M. nr [...] powstałej w wyniku podziału parceli [...]. Decyzja ta zdaniem organu odwoławczego jest zgodna z prawem oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] Burmistrza Miasta M. Zarzut odwołującego się o niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu "drobnej różnicy w określeniu rodzaju inwestycji" w obydwu decyzjach jest bezpodstawny. W decyzji o warunkach określając inwestycję użyto liczby pojedynczej w stosunku do "pomieszczenia gospodarczego" oraz nie sprecyzowano iż w budynku mieszkalnym będzie istniał garaż. Jednakże te różnice nie mają wpływu na poprawność decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem w decyzji o warunkach zabudowy nie następuje rozstrzygnięcie problemów techniczno-budowlanych, a zarówno pomieszczenie gospodarcze, jak i garaż dwustanowiskowy mieszczą się w budynku sakralnym objętym decyzją o warunkach zabudowy. Nie doszło także do naruszenia § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych bowiem objęty pozwoleniem obiekt sakralny nie narusza wymogów tego przepisu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do decyzji z dnia [...] wydanej na podstawie art.132 § 2 kpa przez Burmistrza Miasta M. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P.P. – właściciel sąsiedniej nieruchomości – podniósł, że projektowana inwestycja ograniczy dostęp światła do jego działki oraz do mieszkania, narusza jego interesy przez zmianę walorów widokowych, a także pogorszy stan środowiska /ruch samochodów/, ograniczy możliwości wypoczynku i to w sytuacji gdy inwestycja ta nie leży w interesie mieszkańców. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem. Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004r. strony okazały Sądowi /kserokopie dołączono do protokołu rozprawy/ decyzję SKO z [...] zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji z dnia [...] w części dotyczącej obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji /pkt IV decyzji/ oraz decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] zmieniającą pkt IV decyzji z [...] /obsługa w zakresie infrastruktury i komunikacji/ wydaną w trybie art.154 kpa oraz decyzję SKO z [...] uchylającą tę ostatnią decyzję i umarzającą postępowanie prowadzone przez organ I instancji na podstawie art.154 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i to niezależnie od jej zarzutów, bowiem – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art.132 kpa i 138 kpa. Powyższe naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawujący kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Nie dostrzegł organ odwoławczy iż powyższa decyzja została przez organ I instancji – w następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji, złożonego przez P.P. – zmieniona na podstawie art.132 § 2 kpa decyzją z dnia [...] nr [...]. Artykuł 132 kpa w ramach postępowania odwoławczego wprowadza wyjątek od generalnej zasady związania organu I instancji własną decyzję i wyznacza granice samokontroli organu I instancji. Zgodnie z tym przepisem /§ 1/ jeżeli od decyzji organu I instancji odwołanie wyniosły wszystkie strony, a organ, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości może wydać nową decyzję w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. W przypadku gdy odwołanie wniosła jedna strona, a organ uznał, że zasługuje ono na uwzględnienie w całości, organ może wydać nową decyzję w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jeżeli pozostałe strony wyrażą zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania /§ 2 i § 1 art.132/. Z powyższego wynika, że możliwość dokonania przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu oparta jest na przesłankach formalnych i materialnych, przy czym obie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Przesłanka formalna ustanowiona w art.132 § 2 kpa, a więc w przypadku gdy odwołanie wniosła jedna strona sprowadza się do wyrażenia przez pozostałe strony zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Wymóg zgody oznacza, że pozostałe strony złożą pisemne lub ustne do protokołu oświadczenia o zgodzie na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Brak oświadczenia woli pozostałych stron wyłącza względną dewalutywność odwołania, przenosząc kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ odwoławczy. Przesłanka materialna to uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. W celu ustalenia wystąpienia tej przesłanki organ ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną będącą przedmiotem decyzji nieostatecznej, a następnie zestawia to ponowne rozstrzygnięcie z żądaniem strony. Jedynie w przypadku ustalenia, że żądanie strony może być w całości uwzględnione uprawniony jest do wydania decyzji z art.132 kpa. Jeżeli natomiast żądanie strony może być uwzględnione jedynie częściowo, organ I instancji z uwagi na konstrukcję art.132 kpa nie jest kompetentny do wzruszenia swojej decyzji. Decyzja wydana w trybie art.132 kpa jest nową decyzją w sprawie, konsumuje odwołanie od decyzji nieostatecznej, którą uchyla lub zmienia, a więc usuwa z obiegu prawnego. Od tej nowej decyzji wydanej w oparciu o art.132 kpa przysługuje odwołanie na ogólnych zasadach. Decyzja organu I instancji z dnia [...] wydana na podstawie art.132 § 2 kpa w sposób rażący narusza ten przepis. P.P. w odwołaniu od decyzji nieostatecznej organu I instancji z dnia [...] wnosił przede wszystkim o jej uchylenie. Nie było więc uwzględnieniem żądania w całości zmiana nazwy zamierzenia budowlanego polegającą na eliminacji z treści decyzji z [...] określenia "hotelowa". Nie uzyskał także organ I instancji zgody pozostałych stron na zmianę decyzji. Nadto decyzja ta, która zgodnie z art.132 jest nową decyzję, zmieniającą decyzję nieostateczną nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej i nie odpowiada wymogom art.107 kpa. Mimo tych wadliwości organ odwoławczy mógł jedynie rozpoznać odwołanie od tej właśnie decyzji to jest decyzji z [...] zmieniającej decyzję z [...]. Takie odwołanie zostało złożone przez P.P. i mimo wskazania, że dotyczy decyzji z [...], jego treść wskazuje na decyzję z [...]. W trybie art.138 kpa organ odwoławczy jest zobowiązany i jednocześnie uprawniony jedynie do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Jest oczywiste, że decyzja od której organ ten rozpoznaje odwołanie musi pozostawać w obiegu prawnym. W omawianym przypadku decyzją z dnia [...] została zmieniona decyzja z dnia [...]. Fakt wadliwości tej ostatniej decyzji nie uprawniał organu do jej pominięcia i uznania, że przedmiotem odwołania jest decyzja z [...]. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji, która już została zmieniona decyzją wydaną w trybie art.132 § 1 kpa. Oznacza to, że organ ten w sposób rażący naruszył art.138 § 1 kpa. Treść decyzji organu I instancji z [...] jak i treść zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy określił zamierzenie budowlane w uwzględnieniem decyzji z [...]./eliminującą z decyzji z [...] określenie "hotelowa"/ bez wskazania tej decyzji, wydaje się świadczyć, iż organy obu instancji decyzje z dnia [...] wydaną na podstawie art.132 § 2 kpa w istocie traktowały jako sprostowanie. Obie te regulacje prawne – art.113 § 1 i art.132 kpa – nie pozostają ze sobą w żadnym związku, inne są przesłanki ich stosowania i skutki, nie wchodzi w grą żadna ich konkurencyjność. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 2 i art.135 ustawy z dnia 30.08.2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. nr 153, poz.1270/ zwanej dalej ustawą p.s.a. w związku z art.132 § 1 kpa i 138 kpa oraz art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 z zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta M. z [...], a na podstawie art.152 ustawy p.s.a. orzekł że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wobec stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych decyzji zbędnym był ustosunkowanie się przez skład orzekający do merytorycznych zarzutów skargi. W postępowaniu ponownym organ odwołujący jest bowiem zobowiązany do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] i wydania decyzji odpowiadającej kryteriom art.107 § 3 kpa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art.55 ust.1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995r. w związku z art.97 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych.