II SA/Ka 1323/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi P. K. i W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny stanu technicznego obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że postanowienie to nie może być wykonywane w całości. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. P. K. i W. K. zwrócili się o podjęcie działań w związku z pracami prowadzonymi w budynku przy ul. [...] w R. W piśmie tym poinformowali, że współwłaściciele budynku, Z. i B. S. naruszyli konstrukcję dachu poprzez wmontowanie okien i obciążenie dachu od wewnątrz materiałami budowlanymi. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa i wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin. W aktach sprawy znajduje się pismo B. i Z. S. datowane [...] r., złożone w Urzędzie Miasta R. [...] r., w którym informują oni o pracach polegających na ociepleniu poddasza budynku przy ul. [...]. Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowego budynku. W ich wyniku ustalono, co znalazło odzwierciedlenie w treści sporządzonego protokołu, że B. i Z. S. na poddaszu budynku wykonali roboty polegające na ociepleniu połaci dachu wełną mineralną, zabezpieczeniu folią i wykończeniu płytami kartonowo-gipsowymi na konstrukcji drewnianej. Wykonali też ścianki działowe z płyt kartonowo-gipsowych na konstrukcji metalowej, suchy tynk z płyt kartonowych na istniejących ścianach murowanych z cegły, instalacje elektryczną oraz wodociągową i kanalizacyjną. Nad pokojem pomieszczenia nr [...] wykonano też ok. 3 m2 prowizorycznego stropu w poziomie istniejącego stropu nad pomieszczeniem nr [...]. Drewniane elementy stropu przed przykryciem płytami zostały zabezpieczone środkami ochronnymi. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nałożył na B. i Z. S. obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego robót budowlanych, wykonanych na poddaszu budynku przy ul. [...] w R., w części nad pomieszczeniem nr [...] i w pomieszczeniu poddasza bezpośrednio przylegającym do pomieszczenia nr [...], klatki schodowej i wydzielonej części poddasza od strony południowej. Jako podstawa prawna wskazany został przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane /aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. W uzasadnieniu podano, że inwestorzy począwszy od pierwszej dekady [...] r. wykonali roboty, polegające na impregnacji więźby dachowej, ociepleniu połaci dachowej, wykończeniu połaci płytami gipsowo-kartonowymi, wykonaniu ścianek działowych kartonowo-gipsowych, prowizorycznego stropu oraz instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej. W ocenie organu nadzoru budowlanego wykonanie tych robót nie wymagało uzyskania pozwolenia i nie było objęte obowiązkiem zgłoszenia, ich wykonanie winno poprawić stan obiektu, brak jest zatem okoliczności uzasadniających stosowanie art. 51 prawa budowlanego. Za wymagającą wyjaśnienia uznano jedynie kwestię zgodności wykonanych robót zwiedzą techniczną, sztuką i dobrą praktykę budowlaną oraz jakości zastosowanych materiałów, wobec czego orzeczono o nałożonym obowiązku. Zażalenie na to postanowienie wnieśli P. K. i W. K. W uzasadnieniu, obok warunków odnoszących się do stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, podnieśli także, że pominięta została kwestia zainstalowania 4 okien połaciowych, których uprzednio nie było. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 81c prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dostarczenia ocen technicznych, w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych. Z materiału sprawy nie wynika, że takie wątpliwości w sprawie zaistniały, albowiem nie dowiedziono, że użyto materiały niedopuszczone do obrotu bądź stan techniczny robót odbiegał od norm bądź warunków technicznych. Nie można zatem karać inwestora, nakładając na niego dodatkowe obowiązki wyłącznie dlatego, że wpłynęła skarga. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy przyjął, że roboty na poddaszu budynku zostały poprzedzone zgłoszeniem z dnia [...] r., a organ nie wyraził wobec tego zgłoszenia sprzeciwu. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach P. i W. K. zarzucili przewlekłość postępowania i podnieśli, że wykonane roboty były przeprowadzone bez zgody organu, zgłoszenie zostało dokonane już po złożeniu skargi do organu nadzoru budowlanego, zrealizowane roboty zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną a w lokalu jest prowadzona działalność gospodarcza bez wymaganego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, że postanowienie organu II instancji nie kończy postępowania administracyjnego, wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. na żądanie W. i P. K. Zarzuty skarżących powinny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji, który postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na poddaszu budynku przy ul. [...] w R. powinien zakończyć decyzją administracyjną. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 28 kwietnia 2005 r. skarżący podtrzymał zarzut wykazania przez inwestorów 4 nowych okien dachowych. Uczestnik postępowania Z. S. wyjaśnił, że ulepszył w ten sposób istniejące świetliki. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Należy podzielić pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone postanowienie ma charakter incydentalny i nie kończy postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących z dnia [...] r. Postępowanie to, wszczęte w sprawie zgodności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego, winno zostać zakończone decyzją, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 104 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja taka została wydana, środkiem służącym stronie dla zwalczania bezczynności organu administracji jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, uregulowane w art. 37 i 38 k.p.a. Przepis art. 81c prawa budowlanego zawiera natomiast regulację, mającą zapewnić organom administracji budowlanej instrumenty prawidłowego wykonywania zadań określonych w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81c ust. 2, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Zasadnie organ odwoławczy podkreślił, że przesłanką wydania takiego postanowienia jest powstanie wątpliwości, znajdujących uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Należy jednak podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym organ orzekający w II instancji jest organem rozstrzygającym merytorycznie w sprawie. Zakres jego orzekania nie ogranicza się zatem do kontroli postępowania organu I instancji, lecz polega na powtórnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, zbadaniu przesłanek i orzeczeniu o dopuszczalności wydania określonego rozstrzygnięcia. Art. 144 k.p.a. przewiduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań. Odpowiednie zastosowanie znajduje zatem również art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. W postępowaniu zażaleniowym organ II instancji ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kasacyjne. Wobec ustalenia, że brak jest podstaw faktycznych lub prawnych do wydania określonego postanowienia, organ odwoławczy jest uprawniony do jego uchylenia. Umorzenie postępowania przed organem I instancji winno być stosowane z zastosowaniem zasady odpowiedniości, przy stwierdzeniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania objętego postanowieniem. Bezprzedmiotowość tego postępowania sprowadza się do braku przedmiotowych bądź podmiotowych elementów stosunku prawnego, kształtowanego projektowanym postanowieniem, wobec czego nie jest możliwe jego wydanie. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oceniając, iż zebrany w sprawie materiał nie wskazuje, jakie okoliczności faktyczne sprawy stanowiły dla organu I instancji podstawę do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych. Jednocześnie jednak organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem I instancji, przyjmując tym samym bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie takie nie znajduje uzasadnienia w ustalonym i zbadanym przez organy materiale sprawy. Należy bowiem zauważyć, że skarżący, począwszy od wniosku inicjującego postępowanie, poprzez złożone zażalenie, zwracali uwagę na fakt zamontowania przez inwestorów 4 okien połaciowych, przy czym zarzuty dotyczące naruszenie konstrukcji dachu dotyczyły właśnie także obciążenia połaci dachu tymi oknami. Tymczasem w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji, mimo wyraźnych twierdzeń skarżących co do zakresu wykonanych robót, kwestia tych okien nie została w żadnej mierze podjęta i wyjaśniona. Tym samym organ odwoławczy nie dysponował dostatecznym rozeznaniem stanu faktycznego, aby uznać iż prowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej w zakresie tych robót jest bezprzedmiotowe. Uznanie takiej bezprzedmiotowości wymagałoby uprzedniego stwierdzenia, że roboty związane z montażem okien nie miały miejsca lub też objęcia ich postępowaniem wyjaśniającym w zakresie umożliwiającym ocenę zasadności nałożonego obowiązku. Podkreślić bowiem należy, że postanowienie organu I instancji dotyczyło nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej robót wykonanych na poddaszu przedmiotowego budynku, w opisanych jego częściach, a zatem umorzenie tego postępowania odnosi się do pełnego zakresu wykonanych prac. Stąd organ odwoławczy, po stwierdzeniu, że nie dysponuje pełnym materiałem w sprawie, nie miał podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do całości wykonanych robót. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien zatem rozważyć czy i w jakim zakresie dysponuje możliwością zweryfikowania zasadności stanowiska organu I instancji, a w jakim zakresie postępowanie winno zostać przez organ I instancji uzupełnione. Podkreślenia przy tym wymaga, że wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nie może zastąpić rozstrzygnięcia w sprawie legalności robót budowlanych, ewentualnie wykonanych w przedmiotowym budynku. Organy nadzoru budowlanego winny w pierwszej kolejności ustalić, czy roboty takie miały miejsce, czy były one objęte reglamentacją prawa budowlanego i czy zostały wykonane zgodnie z prawem budowlanym, a w zależności od poczynionych ustaleń, wydać decyzję. Z tego względu organy nadzoru budowlanego winny rozważyć celowość wydawania postanowienia na podstawie art. 51c ust. 2 prawa budowlanego na obecnym etapie postępowania, przed ustaleniem statusu i konsekwencji prawnych wykonanych robót. Uwzględniając przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był zobowiązany do określenia czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.