II SA/Ka 1343/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie NSA Tadeusz Michalik, WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2004 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Sygn. akt 3 / II SA / Ka 1343 / 02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) stwierdził u B. K. uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, tj. chorobę zawodową wymienioną w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego przez pracownika Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. z których wynikało, że skarżący w latach 1971- 1996 pracował w "B" w R., należącej do "A" w R. jako [...] pod ziemią w warunkach narażenia na działanie ponadnormatywnego hałasu. Nadto o wynik badania klinicznego przeprowadzonego przez lekarzy specjalistów z Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K., którzy rozpoznali u B. K. obustronny niedosłuch typu odbiorczego, o poziomie, po odliczeniu ubytku fizjologicznego w uchu prawym [...] dB, a w uchu lewym [...] dB. Placówka ta rozpoznała u badanego chorobę zawodową - przewlekły uraz akustyczny. Jak należy domniemywać, organ Inspekcji Sanitarnej nie wykluczył związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami w miejscu wykonywania pracy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pracodawca, żądając jej uchylenia i orzeczenia, co do istoty sprawy bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Zarzucił uchybienia proceduralne, w szczególności naruszenie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego gwarantującej stronom czynny udział w każdym jego stadium, a przed powzięciem decyzji ustosunkowanie się do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (art. 10, art. 61 § 4, art. 77- 81 k.p.a.). Podniósł, iż organ I instancji nie zawiadomił Kopalni o wszczęciu postępowania ani przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego (orzeczenie placówki diagnostycznej I stopnia), przez co uniemożliwił mu wzięcie w nim udziału i wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów. Dalej podkreślił, że materiał dowodowy nie był wiarygodny, bo o ile nie ma podstaw do kwestionowania narażenia B. K. na działanie hałasu, o tyle wątpliwości budzi wielkość stwierdzonego niedosłuchu. W tej materii organ oparł się o opinię, której metody badań wywołują zastrzeżenia, gdyż nie uwzględniają obiektywnego audiogramu. W konsekwencji wniesiono o przeprowadzenie ponownych badań przez inną placówkę medyczną, stosującą doskonalsze metody badawcze. Odwołanie okazało się skuteczne bowiem decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż jakkolwiek B. K. pracował w środowisku, gdzie hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu i w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego- równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB (86- 89 dB), to skoro Instytut Medycyny Pracy w S. w orzeczeniu wydanym na etapie postępowania odwoławczego, nie rozpoznał u badanego ubytku słuchu, który po odliczeniu poprawki na wiek nie osiągał nasilenia uzasadniającego stwierdzenie choroby zawodowej, to istniejące u niego schorzenie nie mogło zostać uznane za taka chorobę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. K. domagał się uchylenia krzywdzącej go decyzji i stwierdzenia występowania u niego zawodowego uszkodzenia słuchu. Zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, gdyż nie rozpoznano u niego choroby zawodowej ze względu na rozmiar ubytku słuchu. Wyrokiem z dnia 25września 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2345/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że jako naruszająca przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy nie mogła się ostać. Podkreślił, iż w aktualnym stanie sprawy nie sposób zaakceptować poglądu o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego z powołaniem się li tylko na treść wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego placówki II stopnia. Jak wynikało z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zbyt mały ubytek słuchu, był jedyną przesłanką odmowy stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał na utrwalony już w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że dla stwierdzenia choroby zawodowej nie ma znaczenia stopień uszczerbku na zdrowiu wywołanego działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Zauważył konieczność dokonania przez organ Inspekcji Sanitarnej ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności ustosunkowanie się do orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] r. Przypomniał organowi odwoławczemu, że orzeczenie lekarskie wydane w ramach postępowania zmierzającego do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii i podlega ocenie przez organy właściwe do rozpoznania chorób zawodowych. Orzeczenie takie, w szczególności gdy jest podstawą rozstrzygnięcia w sprawach spornych musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości, w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie administracyjne oraz sądu administracyjnego (vide wyrok NSA z 15.03.1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ. Prokuratura i Prawo 1995/2/53). Orzeczenie lekarskie na treści, którego organ oparł wydanie zaskarżonej decyzji, w świetle powyższych wywodów Sąd orzekający uznał za wątpliwe. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o braku podstaw do rozpoznania u B. K. choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. wydane przez lekarzy orzeczników z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z uwzględnieniem wątpliwości i uwag zawartych w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznali po raz kolejny niedosłuch odbiorczy obustronny, ale uznali jednocześnie, że ujawniony u B. K. stopień obniżenia ostrości słyszenia, w uchu prawym [...] dB i uchu lewym [...] dB, nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Konkludując orzekli, że przesunięcie progu słyszalności u badanego nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy, nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. Funkcja narządu słuchu nie jest upośledzona w stopniu, w którym można uznać jako społecznie niewydolny. Reasumując swoje wywody organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku medycznego rozpoznania choroby zawodowej przez lekarzy orzeczników uprawnionej placówki służby zdrowia II szczebla, powoływanej do orzekania w sprawach spornych i wątpliwych nie znalazł uzasadnienia do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o stwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej w dniu [...] r. B. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz wskazanego już rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych. Stwierdził, że prowadzone przez organ Inspekcji Sanitarnej postępowanie wykazało istnienie w jego przypadku obu przesłanek ustawowych od spełnienia, których uzależnione jest stwierdzenie choroby zawodowej narządu słuchu. Do skargi załączył orzeczenie biegłych lekarzy z Instytutu Medycyny Pracy w Ł., którzy w opinii z dnia [...] 2000 r. stwierdzili u niego chorobę zawodową uszkodzenia słuchu skutkującą 15 % uszczerbkiem na zdrowiu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i przemawiające za nim argumenty, eksponując różnice pomiędzy schorzeniem, a objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a podniesione przez skarżącego zarzuty są w pełni zasadne. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utraciła moc 31 grudnia 2003 r. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego i stosownie do art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego w ich miejsce utworzono na mocy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, w skrócie p.s.a.). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Przechodząc do rozważań poczynionych w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z treścią art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zatem w niniejszej sprawie treść orzeczeń lekarskich wydanych do czasu wyrokowania w sprawie nie mogła stanowić jedynej przesłanki odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. Organ odwoławczy celem wyjaśnienia charakteru i przyczyny niedosłuchu skarżącego uzupełnił materiał dowodowy o kolejne orzeczenie z dnia [...] r. wydane przez lekarzy orzeczników z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. W swej treści było ono jednak zbieżne z orzeczeniem lekarskim z dnia [...] r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu ze względu na zbyt mały jego ubytek, które zostało wydane przez tych samych lekarzy specjalistów. Różniły je tylko wysokości stwierdzonego ubytku słuchu- obniżenie w uchu prawym z [...] do [...] dB. Przypomnieć należy, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 294 ze zm.) W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Takimi jednostkami były orzekające w niniejszej sprawie Przychodnia Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Organ Inspekcji Sanitarnej dokonując ponownie oceny materiału dowodowego pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. W pozycji 15 obowiązującego w dacie wydania decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Placówka diagnostyczna II stopnia w piśmie i uzasadnieniu orzeczeniu z dnia [...] r., mającym wyjaśnić wątpliwości i jednoznacznie określić przyczyny braku rozpoznania choroby zawodowej słuchu u skarżącego, nie tylko ich nie wyjaśniła, ale wprowadziła ponownie pozaprawne kryterium zbyt małego obniżenia ostrości słuchu ucha lewego i prawego, które stanowiło jedyną przyczynę budzącego wątpliwości orzeczenia o braku choroby zawodowej narządu słuchu. Rozpoznano bowiem u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu, charakterystyczny dla urazu akustycznego. Dokonując ponownej oceny materiału dowodowego organ odwoławczy błędnie ocenił orzeczenia lekarskie, gdyż nie odniósł się do zasadniczego zarzutu podniesionego w odwołaniu; kwestii stopnia ubytku słuchu jako pozaprawnego kryterium odmowy stwierdzenia choroby zawodowej i nie uwzględnił wiążącej go w tym zakresie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie. Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym, zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyna jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w toku prowadzonego postępowania dowodowego, a wydana przez niego decyzja winna być zgodna z prawem. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja została przez Sąd uchylona.. Z uwagi na między czasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to, że nie będzie można uzależnić stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ujawnionego odbiorczego ubytku słuchu. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu i wyda decyzję o stwierdzeniu u B. K. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 15 wykazy chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 p.s.a, gdyż zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.