II SA/Ka 1345/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie NSA Łucja Franiczek (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant ref. Anna Charchuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] udzielono "A" Sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę zespołu 5 pawilonów handlowych branży spożywczej w B. przy ul. M. na warunkach lokalizacji tymczasowej, tj. do dnia [...]. Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] nr [...] zmieniono powyższą decyzję w zakresie terminu lokalizacji kiosków, który "prolongowano na warunkach wynikających z umowy dzierżawy z dysponentem terenu". Pismem z dnia [...] Z.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o kontrolę powyższej inwestycji, podnosząc iż budowa narusza jego interesy, zasłaniając okna w jego budynku przy ul. M. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał roboty budowlane związane z budową pawilonów handlowych jako prowadzone z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na zabudowaniu placu gospodarczego, zlokalizowanego przy granicy z posesją nr [...] przy ul. M., dodatkowym boksem handlowym. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji nakazał Spółce "A" przedłożenie dowodu dysponowania nieruchomością oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i orzeczenia o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych dotyczącego samowolnie dobudowanej części pawilonu handlowego w terminie do dnia [...]. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art.51 ust.1 pkt 2 i art.36 ust.1 pkt 1, 4, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126). Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.51 ust.1a i art.36 ust.1 pkt 1, 4 i 5 Prawa budowlanego udzielił Spółce "A" pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w pawilonie handlowym. W uzasadnieniu podano, że inwestor dokonał samowolnej zmiany powierzchni zabudowy i kubatury pawilonu handlowego, polegającej na rozbudowie o ok. 5 m (25 m2) od strony północnej, odstępując jednocześnie od projektowanej zabudowy oszklonego frontonu od strony wschodniej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art.48 Prawa budowlanego, zaś skoro inwestor wypełnił obowiązki, nałożone decyzją z dnia [...], przedkładając inwentaryzację powykonawczą, która potwierdza wykonanie dobudowanego fragmentu pawilonu zgodnie ze sztuką budowlaną, należało orzec o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W odwołaniu Z.K. wniósł o "unieważnienie" powyższej decyzji. Jak wyjaśnił, decyzja sankcjonuje zupełnie inny projekt niż wymieniony w pozwoleniu na budowę. Zbudowano bowiem dwa duże pawilony, które dochodzą do ściany jego budynku na odległość 1,7 m, co uniemożliwia korzystanie ze znajdujących się w ścianie okien parteru i piętra, a pod okna drugiego piętra podchodzi komin wentylacyjny z działającej w tej budowli pralni chemicznej. Natomiast zatwierdzony projekt budowlany dotyczył budowy pięciu pawilonów branży spożywczej, zaś ściana ostatniego miała być oddalona od jego budynku o 6 m. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 1 pkt 2 i art.156 § 1 pkt 3 i 7 kpa, uchylono decyzję organu I instancji oraz stwierdzono jej nieważność. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na fakt, iż Prezydent Miasta B. uchylił obie decyzje o pozwoleniu na budowę na mocy decyzji z dnia [...] nr [...] w wyniku stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka "A" podniosła, iż sprawa ma niski stopień społecznej szkodliwości, bowiem w budynku przy ul. M. w sąsiedztwie przedmiotowego pawilonu handlowego, znajduje się budynek, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zdaniem skarżącej, wszystkie wykonane przez nich prace wpłynęły też na poprawę otoczenia sąsiednich posesji i warunki bytowe lokatorów budynku nr [...]. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, iż wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, istniejące obiekty budowlane jako wzniesione z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego podlegają rozpatrzeniu w trybie nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej zawartych. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z rażącym naruszeniem art.138 § 1 kpa, który to przepis wymienia rodzaje decyzji w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcia nie przewiduje przepis art.138 § 1 kpa. Organ odwoławczy władny jest natomiast do uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji – po uchyleniu tej decyzji (art.138 § 1 pkt 2 kpa). Nadto, całkowicie chybiony jest pogląd organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art.156 § 1 pkt 3 kpa) i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art.156 § 1 pkt 7 kpa). Fakt uchylenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obu decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art.36a ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), nie miał bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego w trybie art.50 i 51 Prawa budowlanego. W szczególności, wyjaśnić przyjdzie, iż organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art.51 ust.1a Prawa budowlanego, jest w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego (vide: uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn.akt OPS 9/01, ONSA 2002/2/59). Z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) oraz art.156 § 1 pkt 2 kpa. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, działając z urzędu w trybie art.135 tejże ustawy Sąd dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w granicach niniejszej sprawy decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...]. Wyjaśnić przyjdzie, iż fakt uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę pięciu kiosków branży spożywczej o pow. 17 m2 każdy, nie przesądza, iż zrealizowanie następnie dwóch pawilonów handlowych nastąpiło jedynie z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków, określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art.50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego jako inny przypadek niż określony w art.48 tej ustawy. Z uwagi na istotne braki przedstawionych akt administracyjnych, do których nie dołączono ani projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...], ani też dokumentacji powykonawczej, nie sposób przesadzić kwestii, czy w niniejszej sprawie zachodził przypadek z art.50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też sporne roboty należało kwalifikować jako samowolę z art.48 Prawa budowlanego, co miałoby miejsce wówczas, gdyby zrealizowano zupełnie inne obiekty o większej powierzchni i w innym miejscu, niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Jednakże nawet przy założeniu, iż inwestor jedynie w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, stwierdzić przyjdzie, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] o nałożeniu obowiązku złożenia dowodu dysponowania nieruchomością oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i orzeczenia o stanie technicznym, zapadła z rażącym naruszeniem art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty jej wydania). Na tej podstawie prawnej organ nadzoru budowlanego mógł jedynie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem żądana przez organ dokumentacja miała w istocie charakter dowodowy. Nałożenie obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz winno zatem nastąpić w drodze postanowienia na podstawie art.81c ust.2 Prawa budowlanego, bowiem w sytuacji, gdyby nie było możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego nie mógłby wydać kolejnej decyzji, opartej na przepisie art.51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku przedłożenia przez inwestora żądanej dokumentacji. Zatem dopiero stwierdzenie przez organ nadzoru, że nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki bądź zaniechania dalszych robót, daje podstawy do legalizacji robót budowlanych w trybie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zaś względzie istotna jest nie tylko sprawa wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną, lecz przede wszystkim zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie odległości od granicy działki oraz od obiektów, zlokalizowanych na tej działce jak i na nieruchomościach sąsiednich, a także linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym. Tymczasem w tym zakresie sprawa nie została w ogóle wyjaśniona, mimo zarzutów inicjatora postępowania Z.K. oraz faktu, że chodzi o strefę ochrony konserwatorskiej. Gdy zaś idzie o decyzję organu I instancji z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, Sąd stwierdził, iż wydana została z rażącym naruszeniem art.51 ust.1 i art.36 ust.1 Prawa budowlanego (wg stanu prawnego z daty jej wydania). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego ograniczył się jedynie do stwierdzenia faktu złożenia przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej, która potwierdziła, że dobudowany fragment pawilonu wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną. Tymczasem w piśmie do inwestora z tej samej daty organ I instancji wytknął wadliwości złożonej dokumentacji i jej nierzetelność jako sporządzonej w formie wkreśleń i skreśleń na części graficznej oryginalnego projektu (k. [...] akt adm.). Oznacza to, że wydanie decyzji nastąpiło jedynie przy uwzględnieniu interesu inwestora, a bez rozważenia prawnej możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, co wymagało stwierdzenia ich zgodności także z przepisami techniczno-budowlanymi. Nadto przepis art.51 ust.1a Prawa budowlanego nie stanowił podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (w dacie orzekania przez organ I instancji). Z tych też względów dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu decyzji organu instancji, wydanych w trybie art.51 Prawa budowlanego, a zmierzających do zalegalizowania robót budowlanych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 kpa). Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogły mieć żadnego znaczenia prawnego kwestie, podniesione przez inwestora. Prawo budowlane nie nawiązuje bowiem do przesłanki niskiego stopnia szkodliwości społecznej, gdy idzie o skutek samowoli budowlanej. Ryzyko prowadzenia robót budowlanych obciąża w takiej sytuacji inwestora, który winien liczyć się z konsekwencjami naruszenia Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji powinien w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia faktyczne co do zakresu i sposobu zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych w okresie, kiedy ten legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. Po porównaniu zatwierdzonego projektu budowlanego rozważenia wymagać będzie kwestia, czy roboty te należy kwalifikować jako wykonane z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę (art.50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego) czy też przypadek budowy obiektów, bądź ich części bez pozwolenia na budowę (art.48 tej ustawy). Należy również uwzględnić zmianę stanu prawnego w zakresie brzmienia art.48 i art.51 Prawa budowlanego, dokonaną ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718) oraz ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz.888). Rozpoznanie sprawy winno nastąpić na gruncie zmienionego stanu prawnego, mając na uwadze normy intertemporalne, zawarte w powyższych ustawach. SW