II SA/Ka 1356/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. przekształcił prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 865 m2, położonej w C. przy ul. [...], przysługujące w ustawowej wspólności I. i M. R., w prawo własności. Jednocześnie ustalono kwotę opłaty za przekształcenie prawa w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. na podstawie art.145a w zw. z art.149 i 150 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. akt K 8/98, orzekający o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art.1 ust.2a, art.5 i 5a oraz art.6 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym, w prawo własności (Dz.U. z 1999r. Nr 65 poz.746). Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. uchylił swą poprzednią decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia opłaty w sprawie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności i ustalił tę opłatę w wysokości [...] zł , ustalając jej płatność w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art.151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.145a kpa oraz art. 4a ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U.z 2001r. Nr 120 poz.1299/. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na konieczność uchylenia w części decyzji, wydanej na podstawie przepisów, które utraciły moc w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. /Dz.U. Nr 28, poz.352/ i ponowne określenie opłaty w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy. Odwołanie od decyzji wnieśli I. i M. R., zarzucając wydanej decyzji naruszenie zasady pewności obrotu prawnego i praw nabytych oraz zakazu retroakcji. Ocenili, że skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mogą dotyczyć spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi, a zmiana finansowych zasad przekształcenia prawa bez zgody osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów narusza zasady Konstytucji i swobody obywatelskie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.105 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Rozważając zagadnienie legitymacji organów Gminy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Kolegium uznało, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. W sytuacji zatem, gdy gmina wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności gruntu, obciążonego użytkowaniem wieczystym, nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145a k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego Gmina C. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżąca podniosła, iż gmina działa przez swoje organy, zaś właściwym do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania był Zarząd zgodnie z treścią art.25 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto, w świetle art.29 kpa, stronami mogą być również jednostki organizacyjne, a więc organy gminy. Realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 8/98 mogła zaś nastąpić wyłącznie w sposób dokonany decyzją Burmistrza Miasta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Wskazano również, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania organ I instancji nie powołał się na złożenie wniosku przez którąkolwiek ze stron, i doręczył je jedynie I. i M. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty należało podzielić. Zgodnie z treścią art.147 zd.2 kpa, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a kpa, a więc w sytuacji orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, następuje tylko na żądanie strony. Pojęcie strony postępowania reguluje zaś przepis art.28 kpa, stanowiący iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywodzony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego może być w szczególności przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Żaden przepis prawa nie pozbawia legitymacji procesowej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest mienie stanowiące jej własność i to nawet wówczas, gdy z powodu oddania w użytkowanie wieczyste nie wchodzi do gminnego zasobu nieruchomości /art.24 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 46 poz.543 ze zm./. Zgodnie z art.11 ust.1 cyt. ustawy, organem reprezentującym jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zagospodarowania nieruchomości były zaś ich zarządy /wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji/. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż gmina nie może być stroną w postępowaniu, w którym jej organ orzeka w sprawie w indywidualnej. Pogląd organu II instancji oparty został na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000r. sygn.akt OPK 14/00 /ONSA 2001/1/17/. W motywach uchwały podniesiono m.in. iż gmina wydająca przez swoje organy decyzje administracyjne działa jako jeden z elementów państwa i w takiej roli organu nie ma miejsca na jej własny interes prawny lub obowiązek, gdyż wówczas organ administracji publicznej stawałby się "sędzią we własnej sprawie". Należy jednak zwrócić uwagę również na stanowiska odmienne. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03/ONSA 2003/4/115/, wyraził pogląd, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu , a jednocześnie sprawujący funkcję Starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art.24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych urzędów miasta. W motywach uchwały przywołano m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001r. sygn.akt III RN 189/01, OSN APiUS 2002/8/177 oraz z dnia 13 czerwca 2002r. sygn. akt III RN 24/02 /niepubl./, w których jednocześnie opowiedziano się za legitymacją procesową gminy w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej jej własność. Analizując różne stanowiska prezentowane w orzecznictwie i literaturze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podzielić należy pogląd co do istnienia przymiotu strony gminy w każdej sprawie, w której postępowanie prowadzone jest w celu pozbawienia lub uszczuplenia własności nieruchomości. Inne rozumowanie byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby ustawodawca wyraźnie określił krąg stron postępowania, wyłączając gminę /jednostki samorządu terytorialnego/. Skoro prawnie dopuszczalna jest instytucja wyłączenia organu w takim przypadku w trybie art.24 § 1 ust.1 i 4 kpa, odpada przeciwna argumentacja, zawarta w uchwale, na której oparł się organ odwoławczy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego, podlega ograniczeniom ze względu na uprawnienia przyznane im w celu realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Również w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. akt K. 8/98/ OTK 2000/3/87 / stwierdzono, że gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego, gdy chodzi o majątek służący celom gospodarczym np. nieruchomości, zaś osobowość prawna gmin jest powiązana z przysługująca im własnością i innymi prawami majątkowymi np. opłatami z tytułu użytkowania wieczystego, zaś zasada konstytucyjnej ochrona własności odnosi się także do gmin. Aczkolwiek przywołanym wyrokiem TK orzeczono o niezgodności z Konstytucją tylko niektórych przepisów ustawy z 1997r., a mianowicie tych, które dotyczyły opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, ze skoro opłaty te stanowiły inne prawa majątkowe i były funkcjonalnie związane z prawem własności, przysługującym gminie, odmowa przyznania gminie statusu strony w rozumieniu art.147 zd.2 kpa, godziłaby w istotę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i jego powszechnie obowiązującą moc. Nadto, w toku postępowania zwyczajnego, skarżącej Gminie przysługiwał przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne, co przemawia za przyjęciem konsekwencji, iż prawa strony rozciągają się na prawo żądania wdrożenia postępowania wznowieniowego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż żądanie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie przysługiwało Gminie C. jako stronie postępowania. Ponieważ w sprawie Kolegium skoncentrowało się na zasadniczej dla przesłanki umorzenia postępowania kwestii interesu prawnego i przymiotu Gminy jako strony w postępowaniu, nie zostały rozpoznane pozostałe przesłanki warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustali zatem, czy postępowanie w przedmiocie wznowienia zostało przeprowadzone z urzędu czy na wniosek, kiedy i kto oraz w jakiej formie taki wniosek złożył w imieniu Gminy. Z urzędu, w związku z prowadzonymi postępowaniami sądowymi Sądowi znany jest fakt, że w Gminie C. podjęte zostały przez Zarząd Miasta uchwały dotyczące wniesienia wniosków o wznowienie postępowań administracyjnych dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w związku z wyrokiem TK z dnia 12 kwietnia 2000 r. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy również w rozpoznawanej sprawie doszło do wznowienia na podstawie stosownej uchwały Zarządu Miasta i czy wniosek taki został złożony w terminie 1 miesiąca od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien podjąć działania w celu załatwienia sprawy w trybie art. 26 kpa po wyłączeniu organu I instancji – Burmistrza Miasta C. Wskazać również należy, że w świetle art.151 §1 kpa, brak jest podstaw prawnych do uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej jedynie w części i w tym zakresie wydanie nowej decyzji częściowej. Granice postępowania wznowieniowego wyznacza bowiem zakres sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie uwzględnienia wymaga także fakt upływu 5-letniego terminu od doręczenia decyzji /art.151 § 2 kpa w zw. z art.146 § 1 kpa/ co wyklucza już możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej, dopuszczając jedynie wydanie orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Stwierdzając zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do żądania zasądzenia przez stronę skarżącą kosztów postępowania wygasło zgodnie z treścią art. 210 § 1 cyt. ustawy.