II SA/Ka 1357/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Zofia Borowicz /spr./ Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2004 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P.Ś. z dnia [...] r. nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega w całości wykonaniu 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Ś. na podstawie art. 2, 3 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 4, 5, 6, 7, 8 i 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz. 734/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. Nr 156, poz. 1817/ odmówiono przyznania R.F. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów określonych w w.w. ustawie, gdyż wydatki pokrywane przez gospodarstwo domowe przekraczają faktyczne wydatki na mieszkanie. Organ wywiódł, że wnioskodawca ma [...] osobową rodzinę, z którą zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m2. Wydatki na mieszkanie wynoszą łącznie [...] zł. Dochód rodziny wg wniosku wynosi [...] zł, tj. [...] zł na miesiąc czyli średni dochód na osobę kształtuje się w wysokości [...] zł miesięcznie, a dochód uprawniający do dodatku wynosi [...] zł na osobę. W tej sytuacji wyliczenie dodatku mieszkaniowego stanowi kwotę ujemną tj. [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji R. F. zarzucił, że organ I instancji błędnie ustalił wysokość dochodu rodziny, gdyż do dochodu wliczył kwotę przychodu z tytułu prowadzonej przez żonę działalności gospodarczej w wysokości [...] zł za okres od [...] do [...] r., co w sposób oczywisty zniekształciło jego sytuację materialną. Wartość przychodu powinna być pomniejszona o tzw. koszty zakupu towarów handlowych oraz koszt prowadzenia działalności gospodarczej. Uwzględnienie w.w. kosztów według rozliczeń odwołującego powoduje, że dochód ten wynosi [...] zł, a nie [...] zł. Zarzucił, że przez wydanie decyzji takiej jak zaskarżona, organ I instancji chciał uzyskać "wzór" obliczania dochodu w przypadku, gdy jeden z wnioskodawców uzyskuje dochody z działalności gospodarczej rozliczonej na podstawie ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiągniętych przez osoby fizyczne. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało też art. 16, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz. 734/ oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. Nr 156, poz. 1817/. Następnie Kolegium stwierdziło, że odwołujący się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i [...] dzieci zajmując lokal mieszkalny o pow. użytkowej [...] m2. W ocenie Kolegium dochód strony – wyliczony na podstawie przedłożonych zaświadczeń i zgodnie z powołaną definicją zawartą w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy – w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku wynosił [...] zł, tj. [...] zł miesięcznie i [...] zł miesięcznie na jednego członka w rodzinie. Dochód ten przekracza [...] % najniższej emerytury wynoszącej [...] zł o kwotę [...] zł. Wydatki wnioskodawcy na powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego wynoszą [...] zł, a [...] % tej kwoty stanowi [...] zł. Kwota ta wraz w ryczałtem wynosi [...] zł. Otrzymaną kwotę należy pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania tj. o kwotę [...] zł oraz kwotę [...] zł. Kwota należnego dodatku mieszkaniowego jest [...], a zatem w ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania na jego rzecz dodatku mieszkaniowego. Nadto Kolegium stwierdziło, że okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji, gdyż organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód odwołującego się mający wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję R. F. zarzucił, że Kolegium wadliwie przyjęło za wysokość dochodu osiągniętego przez jego żonę z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej kwotę przychodu. Na uzasadnienie skargi przywołał argumentację powołaną uprzednio w odwołaniu. Podkreślił, że składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego załączył do niego wszelkie zaświadczenia wskazujące na wysokość dochodów jego rodziny. Do skargi załączył dokumentację finansową firmy żony na poparcie prezentowanego stanowiska. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie przedstawiając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.s.a. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd Administracyjny dokonuje kontroli aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.s.a. pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz. 734/, zgodnie z którą warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest przede wszystkim spełnienie przesłanek z art. 16 tej ustawy. Zakres świadczenia jest ustalany w oparciu o dochody gospodarstwa domowego oraz koszty utrzymania mieszkania. Nadto przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób zamieszkujących w danym lokalu mieszkalnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2002 r. /uchwała 5 Sędziów NSA, sygn. akt OPK 23/02 opubl. ONSA 2003/1/13/ przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma zastosowanie także do dochodu, o którym mowa w art. 16 tej ustawy, który to przepis jest wyłączną podstawą określenia średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w 2002 r. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 cyt. ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 cyt. ustawy – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej powyżej uchwale – są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Podstawowe znaczenie określenia "wszelkie przychody" obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że nie można określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego, wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie mieści się w systemie nawet szeroko rozumianego prawa podatkowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium uznało za łączny dochód całego gospodarstwa domowego skarżącego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, kwotę [...] zł. Jak wskazało Kolegium dochód w tak określonej wysokości został ustalony w oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę zaświadczenia. Z akt sprawy wynika, że do wniosku załączone zostało zaświadczenie z dnia [...] r. o wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez żonę skarżącego z tytułu zatrudnienia w firmie A. Ponadto oświadczenie żony skarżącego z dnia [...] r., w którym wyjaśniła, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za okres 3 m-cy uzyskała "łączny przychód netto [...] zł", a dochód brutto... "stanowi około [...] ". Do oświadczenia tego załączono wydruk, z którego wynika, że w.w. okresie przychód po odliczeniach wyniósł [...] zł. Jednocześnie do wniosku załączono pismo z dnia [...] r., w którym wyjaśniano zasady określenia dochodu żony skarżącego w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Skarżący w deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego z dnia [...] r. wskazał jako wysokość uzyskanego przez żonę dochodu kwoty: "[...] zł i około [...] zł brutto". Trudno uznać, że tak zgromadzone dowody dawały podstawę do jednoznacznego przyjęcia, że dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 cyt. ustawy wyniósł [...] zł. Tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono rzeczowego uzasadnienia tak przyjętego stanowiska. Zaś skarżący konsekwentnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego kwestionował, aby kwota [...] zł wskazana przez jego żonę stanowiła dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 cyt. ustawy. Ustalenie tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia istoty sprawy okoliczności wymagało zatem wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia przy uwzględnieniu, że określenie "wszelkie przychody" użyte w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy obejmuje uzyskane faktycznie przychody, a określenia "przychody" nie należy wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach. Z uwagi na formę działalności gospodarczej prowadzonej przez żonę skarżącego a w szczególności z uwagi na fakt, że opłaca ona zryczałtowany podatek dochodowy ustalenie uzyskiwanych przez nią dochodów może sprawiać trudności, głównie w sferze dowodowej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 zd. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. Nr 156, poz. 1817/ rozporządzenie określa wzór w.w. deklaracji, który stanowi załącznik Nr 2 do tegoż aktu. W deklaracji tej, którą wypełnia wnioskodawca znajduje się stwierdzenie, że dokumenty, na podstawie których zadeklarowane zostały dochody zobowiązany jest przechowywać przez okres 3 lat. Prawdziwość danych zamieszczonych w deklaracji wnioskodawca potwierdza zaś własnoręcznym podpisem, będąc uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań mających służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy /art. 233 § 1 Kodeksu karnego/. Zatem dane zawarte w deklaracji o dochodach, o której mowa w art. 7 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy są istotnym dowodem do ustalenia dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 tej ustawy, przy pełnych konsekwencjach tej treści oświadczeń składanych przez zainteresowanego, a wynikających z regulacji zawartej w art. 233 § 1 kk. Z przepisu art. 7 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy wynika, że do wniosku dołącza się też inne niezbędne dokumenty. Treść tego przepisu wskazuje, że organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest stosować wszelkie reguły postępowania zawarte w art. 7, 75, 77 § 1 i 80 kpa w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgromadzenie w szczególności stosownych zaświadczeń i innych dokumentów np. ewidencji przychodów w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej umożliwi dokładne ustalenie danych, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Należy w tym miejscu zauważyć, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Z treści art. 7 ust. 3 cyt. ustawy wynika nawet, że organ, o którym mowa w ust. 1, może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniające przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przepis art. 7 ust. 4 tej ustawy określa w oparciu o jakie dowody pracownik socjalny może czynić stosowne ustalenia w powyższym zakresie. Powyższe wywody wskazują, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było z uchybieniem reguł postępowania zawartych w art. 7 i 8 oraz 75, 77 § 1 i 80 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tych naruszeń zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 3 ust. 3 i art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.s.a. Ponieważ wyrok Sądu Administracyjnego nie jest prawomocny, a zaskarżonym rozstrzygnięciem odmówiono przedmiotowego świadczenia dlatego Sąd na podstawie art. 152 p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 i 209 p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że organ orzekający zobowiązany jest wnikliwie ustalić okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 3 w zw. z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w oparciu o zebrany cały materiał dowodowy w szczególności w oparciu o dowody, o których mowa w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, a w miarę potrzeb uzupełnić go przy uwzględnieniu treści art. 75 kpa. Następnie zaś dokonać jego wszechstronnej i wnikliwej oceny stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 kpa i orzec o żądaniu skarżącego w oparciu o w.w. przepisy prawa materialnego.