II SA/Ka 1372/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik /spr./ Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia o d d a l a s k a r g ę Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Komendant Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w C., działając na podstawie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 125 poz.1371 z późn.zm./ oraz protokołu kontroli nr [...]z dnia [...]roku, nałożył na właściciela firmy A, M. D. karę pieniężną w wysokości [...]zł. Jak z uzasadnienia decyzji wynikało, przyczynę nałożenia kary pieniężnej stanowiło naruszenie przepisów art.18 ust.1 i 2, art.28 ust.1 i art.34 ust.1 ustawy o transporcie drogowym polegające na przewozie osób w międzynarodowym transporcie drogowym regularnym, mimo posiadania przez przewoźnika zezwolenia tylko na przewóz o charakterze wahadłowym. O charakterze przewozu miał świadczyć według Komendanta Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej fakt wsiadania podróżnych w różnych miejscach na terenie W. i wysiadanie w różnych miejscach na terenie Polski, a także wyjazdy podróżnych z Polski w różnych terminach, co wynikało ze złożonych przez pasażerów kontrolowanego autobusu pisemnych oświadczeń. Właściciel firmy Handlowo-Usługowej A, M. D. nie godząc się ze stanowiskiem zawartym w decyzji organu I instancji, odwołał się do Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. W odwołaniu podniesione zostało, iż wymienione w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów o transporcie drogowym nie są zgodne ze stanem faktycznym. Powołując się na warunki jakie spełniać musi przewóz wahadłowy, o czym mowa jest w treści art.4 pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, odwołujący stwierdził, iż spełnił powyższe warunki, gdyż według ustawodawcy w art.4 pkt 10 lit.b miejsce początkowe usługi oznacza nie tylko konkretne miejsce rozpoczęcia usługi ale także miejscowości położone od niego w promieniu 50 km, co również ma zastosowanie do miejsca zakończenia usługi. Dokonując wykładni pojęcia "grupa" użytych jako jeden z elementów definicji pojęcia przewozu wahadłowego, odwołujący stwierdził, iż jest to pewien zbiór pasażerów wyjeżdżających za pośrednictwem firmy przewozowej, która to firma ma ustalony harmonogram wyjazdów i przyjazdów. Pojęcie "grupa" użyte w ustawie o transporcie drogowym, według odwołującego nie oznacza natomiast obligatoryjnej tożsamości składu obu grup pasażerów – przyjeżdżających i wyjeżdżających. Pasażerowie ci bowiem zdaniem odwołującego mają prawo wyboru terminu wjazdu i powrotu, który to termin uzależniony jest wyłącznie od terminów wahadła określonych w posiadanym przez przewoźnika zezwoleniu. Jako nadinterpretację prawa uznał odwołujący stanowisko organu administracji, w zakresie uznania, iż wahadłowy przewóz powrotny dotyczyć musi całości grupy wyjeżdżającej. W powołaniu na treść posiadanego zezwolenia, odwołujący wskazał, iż do jego obowiązków przewoźnika realizującego wahadłowy przewóz osób należy przestrzeganie godzin i dni ściśle w harmonogramie określonych, nawet dla małej grupy podróżnych oczekujących na wykonanie usługi i to grupy, która nie jest imiennie oznaczona. Ponad wskazane argumenty, odwołujący zakwestionował sposób uzyskania przez organ administracji dowodów w postaci oświadczeń pasażerów kontrolowanego autobusu, zarzucając iż oświadczenia te zostały wymuszone, a treść ich zasugerowana. Decyzją z dnia [...]roku nr [...] wydaną na podstawie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym /Dz.U. z 2001r. Nr 125 poz.1371 z późn.zm./ w związku z treścią art.127 § 2 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.6a pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej /Dz.U.z 2002 roku Nr 171 poz.1399 z późn.zm./ Komendant Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. utrzymał zaskarżoną decyzji w mocy. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało podniesione, iż definicja wahadłowego przewozu zawarta jest w treści art.4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym. Użyte tam przez ustawodawcę pojęcie "zorganizowana grupa" oznacza, iż jest to przewóz podróżnych z góry zgrupowanych w celu wykonania określonego przewozu tam i powrotem. Pojęcie natomiast "każda grupa" zawarte w cyt. przepisie oznacza, że grupa ta składać się musi zarówno tam, jak i z powrotem z tych samych osób. Zdaniem organu II instancji, za przyjęciem takiej interpretacji treści art.4 pkt 10 ustawy o transporcie świadczy fakt, iż przewóz ten odbywa się na podstawie formularza jazd, tego samego do jazdy "tam", jak i "z powrotem". Organ administracji stwierdził ponadto, iż wobec zebranych w sprawie dowodów, w oparciu o które ustalono fakty, a to w oparciu o oświadczenia podróżnych oraz kserokopie biletów nie można uznać, że usługa zaczynała się w miejscowościach odległych od siebie o tylko 50 km. Również w zakresie miejscowości docelowej różnice w odległościach pomiędzy miejscowościami, w których pasażerowie wysiadali były większe niż 50 km, co w konkluzji pozwala na przyjęcie, iż wykonywana przez przewoźnika usługa nie mieściła się w granicach posiadanego zezwolenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zachowania funkcjonariuszy Straży Granicznej podczas zbierania oświadczeń pasażerów, Komendant Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. uznał zarzut ten za bezpodstawny wobec braku skarg na zachowanie funkcjonariuszy, podkreślając, iż pasażerowie złożyli oświadczenia w sposób całkowicie dobrowolny. Na decyzję powyższą, do Naczelnego Sądu Administracyjnego została skierowana skarga, w której skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to w art.6, art.7, art.8, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80 i art.107 k.p.a., a także art.4 pkt 10, art.92 ust.1 pkt 2, art.93 ust.1, art.18 ust.1 i 2, art.28 i art.34 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi, w opisie stanu faktycznego sprawy wskazano, iż w przedstawionym do kontroli formularzu jazd, w polu pod cyfrą 4 opisującym rodzaj transportu zaznaczono literę "A", co wskazywało, iż przejazd polega na przewozie tej samej grupy na całej trasie przejazdu, a w polu nr 5 opisującym przebieg trasy dokonano wpisów R. –T., T. –Z., Z. – C., C. -R. Formularz powyższy ostemplowany był jednym stemplem organów celnych a. oraz dwoma stemplami organów c. W dalszym ciągu skargi poddano analizie treść art.92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, którego treść zdaniem pełnomocnika skarżącego dotyczy przewoźników nie posiadających w ogóle zezwolenia na dokonywanie przewozów. Norma ta natomiast według skarżącego nie pozwalała na nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika posiadającego zezwolenie na wykonywanie określonego rodzaju przewozu jednakże wykonującego usługę niezgodnie z warunkami zezwolenia. Zdaniem autora skargi takie stanowisko potwierdza załącznik nr 1 do przepisów wykonawczych, a to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 200 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, gdzie pod pozycją nr 2 ustalona została kara w wysokości 8 tysięcy złotych za naruszenie art.92 ust.1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu przewozów bez wymaganego zezwolenia. Załącznik ten, tak jak art.92 ust.1 ustawy o transporcie w opinii skarżącego nie przewiduje natomiast kary za nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu i wykonywanie przewozów niezgodnie z rodzajem przewozu określonym w zezwoleniu. Ponad powyższe zarzuty, skarżący wyraził swoją opinię odnośnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym stwierdzając, iż wydane zostało ono w oparciu o delegację ustawową, która narusza normę zawartą w art.92 zd.1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego bowiem, w oparciu o delegację ustawową zawartą w art.92 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym /Dz.U.Nr 125 poz.1371 z późn.zm./, właściwy minister został upoważniony do stypizowania naruszeń oraz indywidualnego określenia ich ciężaru gatunkowego, a w konsekwencji wysokości kar, a zatem do uregulowania na poziomie przepisów wykonawczych materii zastrzeżonej do regulacji wyłącznie na drodze ustawy. W skardze nadto zawarta została polemika z definicją przewozu wahadłowego przedstawioną przez organ administracji w zaskarżonej decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżący przywoził grupy, które miały charakter grup zorganizowanych. Organizacja ta mogła mieć postać zmienną w czasie i dotyczyć terminów zgłoszeń osób zainteresowanych wyjazdem, uiszczania opłat, czasu i miejsca odbioru dokumentów podróży, oraz form płatności. Dokonując interpretacji literalnej pojęć "każda" i "grupa", skarżący uznał iż pojęcia te mają szerokie znaczenie językowe i nie jest zgodne z prawem dokonywanie ich wykładni zawężającej przez ograniczenie rozumienia pojęcia "każda" jako "ta sama, w tym samym składzie". W konsekwencji skarżący uznał, iż nie zostało wykazane w postępowaniu administracyjnym wykonywanie przez niego przewozów regularnych, w następstwie czego naruszono art.18 ust.2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż zarzut wykonywania przewozów bez zezwolenia został postawiony bezzasadnie. W odpowiedzi na skargę, wraz z wnioskiem o oddalenie skargi podniesione zostały przez Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej tożsame co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, po.1271 ze zm./ sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz.652/ sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art.3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem /art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153,poz.1269/. Mając zatem na względzie zgodność zaskarżonej decyzji zarówno z prawem materialnym jak i przepisami prawa procesowego, rozpoznając skargę M. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów proceduralnych, a to art.6, art.7, art.8, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80 i art.107 k.p.a. w żaden sposób nie zostały wywiedzione przez skarżącego. Stosownie do treści art.134 p.p.s.a., sądy administracyjne uprawnione są do uwzględnienia skargi również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, jednakże przepis ten nie zwalnia skarżącego z obowiązku określenia w skardze naruszenia prawa, zwłaszcza, jeżeli przy sporządzeniu skargi korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W takim przypadku wskazanie naruszenia prawa nie może ograniczać się do powołania jedynie normy prawnej bez określenia na czym polega zdaniem skarżącego jej naruszenie. W związku z powyższym, a także, z tego powodu, iż w toku kontroli postępowania administracyjnego ex officio Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł mających wpływ na wynik sprawy uchybień w zakresie wymienionych w skardze norm prawa procesowego, zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Pozostałe zarzuty skargi sprowadzały się zarówno do kwestionowania zastosowanej w postępowaniu administracyjnym wykładni normy definiującej "przewóz wahadłowy", jak i do kwestionowania słuszności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu nie posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów wobec posiadania przez niego zezwolenia na przewozy wahadłowe. Stan faktyczny natomiast, ustalony przez organy administracji w toku prowadzonego postępowania nie został zakwestionowany w skardze. W szczególności skarżący nie zakwestionował odległości pomiędzy miejscowościami, w których wsiadali poszczególni podróżni, ani też samego faktu wsiadania i wysiadania tych podróżnych w poszczególnych miejscowościach. Przechodząc zatem do oceny słuszności stanowiska skarżącego w zakresie interpretacji poszczególnych pojęć użytych przez ustawodawcę w definicji przewozu wahadłowego Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie podzielił pogląd skarżącego, przyznając, zgodnie zresztą ze słownikiem języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN, iż "grupa" to pewna liczba jednostek skupiona w wyodrębniającą się całość , "zorganizowany", to podporządkowany regułom, ujęty w pewne formy, "każdy" natomiast, to kwantyfikator odnoszący się do całej grupy desygnatów. Jednakże w pozostałym zakresie wywodów skarżącego, z których wynika, iż pojęcia użyte przez ustawodawcę we wskazanym przepisie są na tyle wieloznaczne, iż nie pozwalają na zawężanie tylko do jednego znaczenia językowego, Sąd zajął całkowicie odmienne stanowisko, przyznając tym samym w pełni słuszność Komendantowi Ś. Oddziału Straży Granicznej. Należy bowiem zauważyć, iż w przypadku, gdyby istotnie rozumienie bezpośrednie danego pojęcia wywoływało obiektywne wątpliwości, poza wykładnią literalną stosować należy inne metody interpretacyjne, w szczególności wykładnię funkcjonalną i systemową. W tym celu Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy treści art.4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym w zakresie poszczególnych zamieszczonych tam definicji różnych rodzajów przewozów wykonywanych w transporcie drogowym. W szczególności dokonał analizy porównawczej treści pkt 10 art.4 tej ustawy zawierającego definicję przewozów wahadłowych i pkt 7 art.4 omawianego aktu prawnego, gdzie przestawiona została definicja przewozów regularnych. Ustawodawca w tej ostatniej normie prawnej określił, iż przewóz regularny – publiczny przewóz osób i ich bagażu, to przewóz wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, a wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art.18. W przeciwieństwie natomiast do przewozu regularnego, w którym wykonuje się usługę wobec osób wsiadających i wysiadających na poszczególnych przystankach rozmieszczonych na całej trasie wyznaczonej dla danego przewoźnika, przewóz wahadłowy określony został przez ustawodawcę jak usługa mająca miejsce tylko początkowe i docelowe oznaczające odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km. Jak z powyższego wynika celem ustawodawcy było rozróżnienie usługi przewozu wykonywanej jako ogólnodostępny środek transportu na określonej trasie od usługi wykonywanej dla grupy osób liczebnie i imiennie oznaczonych podróżujących od miejsca początkowego do docelowego i z powrotem. Z bezspornie ustalonego stanu faktycznego wynikało, iż do autokaru wykonującego usługę przewozu wsiadali pasażerowie w różnych miejscowościach, a odległość tych miejscowości od miejsca początkowego i docelowego przekraczała 50 km. Pomijając zatem rozważania skarżącego w zakresie wieloznaczności pojęć użytych w przepisie, poza sporem pozostaje fakt, iż nie spełniona została przez skarżącego przesłanka zawarta w treści omawianego art.4 pkt 10 ppkt b, a w konsekwencji słusznym było ustalenie organów administracji, iż przewóz wykonywany przez skarżącego nie był usługą, na którą posiadał on właściwe zezwolenie. Nie bez znaczenia dla przyjęcia takiego stanowiska jest, iż w istocie skarżący w swojej skardze nie zaprzeczał, a wręcz przyznawał, iż usługa przez niego wykonywana miała charakter niezgodny z warunkami posiadanego zezwolenia. Pogląd taki wywieźć można jednoznacznie z wywodów skarżącego odnoszących się do interpretacji art.92 ust.1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w których podnosił brak podstaw prawnych do nałożenia kary na przewoźnika posiadającego zezwolenie lecz wykonującego przewozy niezgodnie z jego warunkami, a w konsekwencji z tych przyczyn negując słuszność zaskarżonych decyzji. Biorąc zatem pod uwagę, czemu skarżący nie zaprzeczył, iż pasażerowie korzystający z usługi wykonywanej przez jego firmę wsiadali o oznaczonych godzinach, na przystankach wyznaczonych na trasie autobusu nie będących punktem początkowym czy docelowym podróży i uiszczali za przewóz z góry ustaloną, określoną w cenniku skarżącego cenę otrzymując bilet , spełnione przeto zostały przesłanki wymagane dla przewozów regularnych. Na potwierdzenie powyższego dodatkowo przytoczyć tu można treść odwołania M. D. złożonego od decyzji organu I instancji, w którym, w powołaniu na treść posiadanego zezwolenia, wskazał, iż do jego obowiązków przewoźnika realizującego przewóz osób należy przestrzeganie godzin i dni ściśle w harmonogramie określonych, nawet dla małej grupy podróżnych oczekujących na wykonanie usługi i to grupy, która nie jest imiennie oznaczona. Nie mając jednak zezwolenia na wykonywanie tego rodzaju usług przewozowych, w sposób zgodny z zapisem art.92 ustawy o transporcie drogowym skarżący poddany został karze pieniężnej jako wykonujący transport drogowy bez wymaganego zezwolenia. Wysokość kary ustalono w oparciu o załącznik o nazwie "Wysokość kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne" zamieszczony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 roku /Dz.U. Nr 115 poz.999/ w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. Pod pozycją 2 tego załącznika wskazano, iż wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, z wyłączeniem przewozu kabotażowego /art.18 ust.1 i 2, art.28 ust.1, art.34 ust.1 ustawy o transporcie/ podlega karze w wysokości 8 000 zł. Z tych więc względów nie można zgodzić się z zarzutem zawartym w skardze, iż nałożenie na skarżącego kary w wysokości [...] zł, nie było możliwe, bowiem wykonywał on transport drogowy posiadając zezwolenie lecz z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się także z zawartym w skardze zarzutem niekonstytucyjności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 roku /Dz.U. Nr 115 poz.999/ w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. Na mocy bowiem zapisu zawartego w art.92 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określić miał, w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust.1 art.92 ustawy o transporcie, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości. Przepisy wykonawcze zatem nie miały za zadanie określić rodzaj naruszeń, które podlegać miały karze, bowiem to określiła ustawa lecz wysokość kar pieniężnych, co nie pozostaje w sprzeczności z rolą przepisów wykonawczych. Zgodnie z zasadami zasad techniki prawodawczej /rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz.U. Nr 100 poz.908/ przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, by w ten sposób zapewnić przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, a w konsekwencji przekazując szczegółową materię do regulacji w drodze przepisów wykonawczych. Zgodnie z § 66 ust.1 pkt 5 wskazanego rozporządzenia, w wytycznych zawartych w ramach delegacji ustawowej można wskazać okoliczności, jakie należy uwzględnić tworząc rozporządzenie. Ustawodawca tak właśnie postąpił wskazując w treści art.92 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym na konieczność zróżnicowania kar w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości. Tym samym nie jest słuszne twierdzenie, iż "stypizowanie" naruszeń oraz indywidualne określenie ich ciężaru gatunkowego zastrzeżone jest wyłącznie do regulacji ustawowej. Wobec powyższego, nie podzieliwszy stanowiska skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. S/G