II SA/Ka 1374/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta R. podjęła w dniu [...] uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów śródmieścia miasta R. wraz z otoczeniem. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...], a w dniu [...] wpłynęło do Zarządu Miasta R. pismo podpisane przez mieszkańców ulicy W., w tym J.G. kwestionujące przyjęcie w projekcie statusu drogi lokalnej [...] dla tej ulicy. Składający pismo wykazywali, iż proponowane poszerzenie drogi ma charakter odcinkowy i spowoduje zarówno naruszenie ich własności jak i konieczność wycięcia drzewostanu. Wywodzili, że dotychczasowy wymiar drogi – pieszo-jezdny jest zupełnie wystarczający, a przyjęte rozwiązanie nie służy potrzebom lokalnej społeczności, stąd domagali się "korekty planu". Uchwałą z dnia [...] Rada Miasta R. odrzuciła zarzut złożony przez J.G.. U podstaw prawnych uchwały powołano art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139), a w jej uzasadnieniu podano, że ulica W. jako droga publiczna obsługująca istniejącą i planowaną zabudowę mieszkaniową aktualnie nie spełnia wymogów prawnych, stąd w planie zaprojektowano poszerzenie linii rozgraniczających tej drogi w miejscach, które nie kolidują z istniejącą zabudową i ogrodzeniami działek zabudowanych. Wskazano, iż stosownie do przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej musi wynosić 10 m. Zapewnienie odpowiedniej zgodnej z przepisami szerokości terenów w liniach rozgraniczających dróg wynika również z potrzeby umożliwienia realizacji i remontów sieci infrastruktury technicznej w pasach drogowych będących własnością gminy. W terminie ustawowym J.G. wniosła skargę na tę uchwałę domagając się jej uchylenia. W pierwszym rzędzie podniosła, iż to wspólne pismo właścicieli nieruchomości położonej przy ulicy W. organ gminy generalnie potraktował jako zarzut, gdy tymczasem tylko w czterech przypadkach (na 15 osób), wnoszący je byli legitymowani do złożenia zarzutu, a w pozostałym zakresie były to protesty. Podała, iż rozwiązanie zaproponowane w projekcie narusza jej interes prawny i wykazywała uchybienia w procedurze planistycznej, które zdaniem skarżącej polegały na tym, że - teren ulicy W. nie był przedmiotem analizy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - braku konsultacji z mieszkańcami, - naruszeniu trzydziestodniowego terminu do rozpoznania zarzutu, - pominięcie treści § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, - nieodstąpienie od poszerzenia drogi mimo rezygnacji z pierwotnego pomysłu przeznaczenia sąsiednich terenów ekologicznych na teren zabudowy. Odpowiadając na skargę Gmina R. domagała się jej oddalenia, wykazując w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza art.10 ust.1 pkt 2, iż obowiązkiem rady gminy było wyznaczenie linii rozgraniczających ulicę. Podano, iż obsługa komunikacyjna zespołu budynków już zrealizowanych i mających powstać w przyszłości spowodowała konieczność "zabezpieczenia ulicy dojazdowej o odpowiednich liniach rozgraniczających", stąd w projekcie planu na odcinkach obejmujących niezabudowane działki (w tym nieruchomość skarżącej) przewidziano możliwość poszerzenia linii rozgraniczających ulicy W. oznaczając ją symbolem [...]. Podniesiono przy tym, iż uwzględniono częściowo postulaty mieszkańców ulicy W. i w projekcie planu przewidziano tę drogę jako dojazdową, a nie lokalną, co sprawia iż w liniach rozgraniczających będzie ona miała 10 m, zamiast wpierw proponowanych 12 m. Gmina odpierała zarzut nie zastosowania § 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Gospodarki Morskiej wykazując, iż poszerzenie linii rozgraniczających ulicy nastąpi w miejscach, które nie kolidują z istniejącą zabudową i ogrodzeniami działek zabudowanych. Natomiast odnosząc się do argumentu skargi dotyczącego braku analizy przedmiotowego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wywodzono, iż "ulice lokalne i dojazdowe nie mieszczą się w skali i problematyce tego opracowania". Za błędny uznano zarzut braku konsultacji z mieszkańcami, gdyż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiej instytucji. Wreszcie podniesiono, że wzdłuż ulicy W. właściciele nieruchomości mogą zgodnie z nowym projektem planu wyznaczać działki dla realizacji około 12 nowych domów jednorodzinnych, co oznaczać będzie, że przy tej ulicy docelowo może istnieć 20 budynków, a obsługa komunikacyjna takiego zespołu budynków wymaga zabezpieczenia ulicy dojazdowej. Wskazano także, że w wyniku przyjętych w projekcie rozwiązań wartość nieruchomości skarżącej wzrosła, poprzez uzyskanie możliwości zabudowy jednorodzinnej. W dotychczas obowiązującym planie nieruchomość skarżącej położona była w jednostce [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli legalności, sprawowanej przez Sąd stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) obowiązującej obecnie i art.21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 z późn. zm.) obowiązującej w dacie wniesienia skargi, poddana została uchwała organu gminy wydana na podstawie art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. W stanie prawnym obowiązującym w dacie gdy ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym była aktem obowiązującym (uchylona została z dniem 1 stycznia 2004 r.) ustawodawca w procesie planistycznym opartym o art.18 tej ustawy wprowadził uprawnienia dla podmiotów, które chciały wpływać na zapisy przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc na podstawie art.18 ust.2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można było składać wnioski do planu, a w oparciu o art.23 ust.1 – protesty, a nadto zarzuty stosownie do art.24 ust.1 omawianej ustawy. Protesty i zarzuty, tym różniły się od wniosków zgłaszanych na podstawie art.18 ust.2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że dotyczyły projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu a zatem odnosiły się do opracowanej już koncepcji planistycznej, upublicznionej i wyłożonej przez okres co najmniej 21 dni do wglądu. Nadto o tym, że projekt planu zostanie wyłożony do publicznego wglądu należało zawiadomić na piśmie m.in. właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art.18 ust.2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Podmiotom tym bowiem przysługiwało prawo wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Zarzut ten mógł zostać uwzględniony bądź przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, lub też w przypadku jego nieuwzględnienia przez ten organ, mógł zostać uwzględniony przez radę gminy, której w myśl art.18 ust.2 pkt 8 omawianej ustawy – należało przedstawić zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. W przypadku natomiast nieuwzględnienia zarzutu wpierw przez wójta, burmistrza, albo prezydenta, a następnie przez radę gminy i podjęciu w tym przedmiocie uchwały, skutkiem uchwały o odrzuceniu zarzutu było to, że wskazany przez wnoszącego zarzut fragment projektu planu nie był już zmieniany. Z kolei uwzględnienie zarzutu sprawiło, iż powstał obowiązek ponowienia tych elementów procedury planistycznej, które były niezbędne do dokonania zmian w projekcie planu. Omawiana instytucja zarzutu łączy się zatem nierozerwalnie z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu i legitymuje wnoszącego zarzut do kwestionowania proponowanego w projekcie rozwiązania planistycznego. Przenosząc te rozważania na ustalony w sprawie stan faktyczny wskazać wpierw należy, iż skarżąca legitymowała się uprawnieniami do kwestionowania zarzutem projektu planu miejscowego. Jest bowiem właścicielką nieruchomości, której część ma zostać przeznaczona pod linie rozgraniczające ulicę W. W projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu ulica W. miała mieć status drogi lokalnej oznaczonej symbolem [...], a tereny z nią sąsiadujące dotychczas będące terenami ekologicznymi przeznaczono pod zabudowę. Stosownie do wcześniejszych rozważań uchwała odrzucająca zarzut skarżącej powinna w uzasadnieniu odnosić się do rozwiązań planistycznych przyjętych w projekcie planu, a jej skutkiem powinno być zachowanie tych rozwiązań, które były wyłożone do publicznego wglądu. Tymczasem odrzucając zarzut dokonano zmian w projekcie planu poprzez rezygnację z drogi lokalnej na rzecz drogi dojazdowej i utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenów ekologicznych. Sentencja zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z jej uzasadnieniem i wprowadzonymi w projekcie planu zmianami. Nie sposób przy tym ustalić motywów, dla których uprawniony organ mimo rezygnacji z przyjętych w projekcie rozwiązań odrzucił sprzeciw skarżącej w całości i z jakich przyczyn (jeżeli nie częściowego uwzględnienia zarzutu) wprowadzono zmiany w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Jakkolwiek ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzała żadnych kryteriów przesądzających o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, to wprowadzając w art.24 ust.3 wymóg jej uzasadnienia faktycznego i prawnego ukształtowała tę uchwałę na wzór decyzji administracyjnej. Stąd też uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację faktyczną wznoszącego zarzut – tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. W tej sprawie uzasadnienie faktyczne nie odnosi się do projektu planu, który kwestionuje skarżąca, lecz do jakiejś jego innej wersji, przyjętej nie wiadomo w jakim trybie. Niezgodność zaskarżonej uchwały z art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej uchwały w całości zgodnie z treścią art.152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.