II SA/Ka 1383/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a s k a r g ę. Zaskarżonymi decyzjami, wydanymi na skutek odwołania skarżącej, na zasadzie art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.856) i art.138 §3 k.p.a., uchylono decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...]r., mocą których odmówiono przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem odpowiednio na: zakup obuwia, a to z powodu braku środków, zakup odzieży osobistej – z takim samym uzasadnieniem, opłaty za energię elektryczną, gdyż organ pierwszej instancji uznał to przeznaczenie za nieodpowiadające celom pomocy społecznej, leczenie i rehabilitację z powodu braku środków. Nadto uchylono decyzję z tej samej daty przyznającą skarżącej kwotę [...] zł zasiłku celowego na zakup żywności i motywującą jego wysokość możliwościami ośrodka pomocy. Wydając decyzje reformatoryjne organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż postępowanie pierwszoinstancyjne nie odpowiada wymogom prawa, albowiem nie zostało poprzedzone wywiadem środowiskowym, a zatem ustalenia co do sytuacji strony organ ten uznał za gołosłowne. Wskazał poza tym, że niemożność przeprowadzenia tego dowodu z powodu stanu psychicznego strony winna być odnotowana w protokole. Nadto dostrzegł brak wyczerpania w kwestionowanych rozstrzygnięciach elementów zawartych w art.107§3 k.p.a.. Z tych względów, mając także na uwadze tzw. uznaniowość decyzji w tej materii, doszedł do przekonania o konieczności uchylenia zapadłych w pierwszej instancji orzeczeń. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji, kwestionując trafność ustaleń i rozważań poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W szczególności zarzuciła im naruszenie – bliżej niesprecyzowanych – przepisów prawa i Konstytucji. W odpowiedziach na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie mogła odnieść skutku, ponieważ zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, a tylko pod względem zgodności z prawem podlegają one sądowej kontroli. Na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 i art.103 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... oraz art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Dokonując po myśli art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych kontroli zgodności z prawem aktów administracyjnych, sądy te sprawdzają czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, jak głosi art.134 tej ustawy, sądy te oceniają także legalność z urzędu, niezależnie od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzona w tych ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wykazała, że są one trafne, zaś zarzuty skargi chybione, co przy braku uzasadnionych podstaw branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na ich wzruszenie. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie nie jest w zasadzie kwestia zasiłku celowego, o jaki wystąpiła skarżąca, a zagadnienie procesowe, sprowadzające się do badania trafności uchylenia zapadłych w tej materii decyzji przed organem pierwszej instancji. Bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło się kwestią merytoryczną, a więc nie badało poprawności zakwestionowanych w odwołaniu rozstrzygnięć, a uchylając je przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stanęło bowiem na stanowisku, iż wadliwość decyzji i ich tzw. uznaniowość nie pozwalają na wydanie orzeczeń merytorycznych (co do istoty) w postępowaniu odwoławczym. To stanowisko należy zaakceptować. Istotnie decyzje pierwszoinstancyjne zapadłe w sprawie, a bardziej postępowanie je poprzedzające, okazały się wadliwe. W okolicznościach sprawy ich naprawienie nie mogło jednak nastąpić w toku postępowania odwoławczego. Kolegium nie było bowiem władne zastosować dyspozycji przepisu art.138§1 pkt 2 k.p.a., będącego podstawą wydania nowej decyzji co do istoty. Stosownie do brzmienia powołanego przezeń art. 138 §2 k.p.a., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, rzeczą organu jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jest on wyjątkiem od, wynikającego m.in. z poprzednio przytoczonej regulacji, obowiązku rozpatrzenia sprawy również przez organ odwoławczy, chyba że chodziłoby o reformatoryjne orzekanie w zakresie tzw. decyzji uznaniowych. Albowiem przepis art.138 §3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie pozwalał na uchylenie takich decyzji i orzekanie co do istoty przez te organy, a nakazywał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem poza sporem jest, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego mają taki charakter, podobnie jak nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że kontroli legalności przeprowadzanej przez sądy administracyjne podlegają akty wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania przez organ. Zatem w dacie wydawania zaskarżonych decyzji samorządowe kolegia odwoławcze, dostrzegając wadliwości uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogły orzekać co do istoty, a obowiązane było przekazać sprawę organowi pierwszej instancji. Zaskarżone decyzje tę regulację uwzględniły; przy czym odnośnie decyzji przyznającej zasiłek uznały, iż naruszenie prawa ma charakter rażący, co pozwoliło na uchylenie jej na niekorzyść strony. Trzeba przyznać rację organowi odwoławczemu, gdy twierdzi, że postępowanie dowodowe w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w którym nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego jest wadliwe. Dowodu tego wymaga bowiem wskazany przez organ przepis prawa oraz – znajdujące odzwierciedlenie w normach art.7 i art.77§1 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Istota tego dowodu oraz zasada dwuinstancyjności pozwalają na konstatację, że do jego przeprowadzenia został powołany organ pierwszej instancji. Jest to dowód podstawowy, wyczerpujący w znacznym stopniu całość postępowania dowodowego. A skoro tak, to uchylając decyzję należało przekazać sprawę do rozpatrzenia temu organowi. Podzielić także wypadnie dalsze zarzuty sformułowane przez organ odwoławczy względem decyzji pierwszoinstancyjnych. W konsekwencji powyższego skarga nie podlegała uwzględnieniu. Na koniec należy powtórnie podkreślić, że merytoryczna ocena decyzji na tym etapie jest wykluczona, gdyż ze względów proceduralnych sprawa nie została w tej materii ostatecznie rozpatrzona. Mając na względzie przytoczone wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.