II SA/Ka 140/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA Stanisław Nitecki Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi U.M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego o d d a l a s k a r g ę. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta T., na zasadzie art.145 §1 pkt 5, art.147, art.149 §1 i art.150 §1 k.p.a., z urzędu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania U.M. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...], zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]. Następnie tenże organ decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art.151 §1 pkt 2 k.p.a., art.2 ust.1 pkt 2 lit. f oraz art.37k i art.37n ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), uchylił wspomnianą decyzję z dnia [...] i odmówił przyznania U.M. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że strona dokonując rejestracji w dniu [...] zataiła fakt wpisania jej do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, którą rozpoczęła w dniu [...] i do dnia orzekania nie zażądała wykreślenia wpisu. Zatem, w przekonaniu organu, w dacie rejestracji w urzędzie pracy nie spełniała warunków zawartych w art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu... do uznania jej za osobę bezrobotną, a w konsekwencji do przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Efektem tego stanu rzeczy była konieczność uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania jej tego świadczenia. Dlatego orzeczono jak w osnowie. W odwołaniu U.M. domagała się jej uchylenia, podając, że działalności gospodarczej nie podjęła z datą ujawnioną w zaświadczeniu, tj. z dniem [...], a faktycznie prowadziła ją od dnia zgłoszenia w urzędzie skarbowym, tj. od dnia [...] do dnia [...], stąd nie miało to miejsca w dacie rejestracji. Naprowadziła na swą trudną sytuację materialną, która zmusiła ją do szukania środków do życia, przy czym w urzędzie pracy uzyskała informację, że po [...] osiąganie dochodów nie przekraczających połowy najniższego wynagrodzenia nie spowoduje utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego. Ponieważ tak było w jej przypadku, również z tej przyczyny uważała tę decyzję za chybioną. Wskazała wreszcie, że osoba prowadząca jej księgowość nie dopełniła formalności związanych z zakończeniem działalności, nadto że w jej ocenie wpis do rejestru nie oznacza rozpoczęcia pracy i uzyskiwania dochodów. Decyzję tę zatem oceniła nadto jako krzywdzącą. Zaskarżonym rozstrzygnięciem, na podstawie art.138(1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.2 ust.1 pkt 2 i art.37l ust.1 (w brzmieniu sprostowanym) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymano powyższą decyzję w mocy. Z dokonanych w toku postępowania wznowieniowego ustaleń wysnuto wniosek, iż odwołująca się w dacie rejestracji w urzędzie pracy dniu [...], która to rejestracja skutkowała przyznaniem jej prawa do zasiłku przedemerytalnego, figurowała w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą. Jak sama zeznała działalność tę podjęła jesienią [...] i prowadziła ok. 7 miesięcy, nadto nie wyrejestrowała jej co najmniej do [...]. Z przedłożonego zaświadczenia wynika, że wpis do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą nastąpił w dniu [...]. Odwołująca się, mimo właściwego pouczenia, nie powiadomiła urzędu pracy o tych faktach. Zatem uzasadniały one wznowienie postępowania i wydanie decyzji odmawiającej prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż w dacie rejestracji istniał nieznany organowi fakt uniemożliwiający przyznanie jej statusu bezrobotnego, w konsekwencji którego nie mogła ona nabyć prawa do zasiłku przedemerytalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, jakie były podstawą jej wydania. Wskazała, iż cytowany przez organy przepis art.37n ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie istnieje, zatem nie mógł stanowić podstawy prawnej zapadłych decyzji. Nadto wyraziła opinię, że w dniu rejestracji odpowiadała warunkom, od których zależy prawo do przedmiotowego świadczenia, podważając stanowisko, wedle którego w tym dniu prowadziła działalność gospodarczą. Wskazała bowiem na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego sama rejestracja tej działalności nie jest wystarczająca dla przyjęcia wyczerpania przesłanki "podjęcia pozarolniczej działalności", która przekreśla status bezrobotnego. Wpis do rejestru stwarza jedynie domniemanie prowadzenia takiej działalności, które może być obalone. W jej przekonaniu obaliła je w toku postępowania administracyjnego, podtrzymując dotychczasowe wywody, przeto kwestionowane decyzje uznała za chybione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że jego zdaniem skarżąca nie wykazała faktu niepodjęcia działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia jej wyrejestrowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów, brak jest też trafnych zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, przeto zaskarżona decyzja - jako odpowiadająca przepisom prawa materialnego i formalnego – nie podlegała wzruszeniu. Na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie należy podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Dokonując oceny kwestionowanej decyzji w tych ramach nie dostrzegł Sąd uchybień skutkujących jej wzruszeniem. Sprawa została bowiem dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zebrane dowody zostały poprawnie ocenione pod kątem wiarygodności, w wyniku czego poczyniono trafne ustalenia faktyczne, które przyjęto za podstawę zasadnych rozważań i prawidłowego rozstrzygnięcia. Zatem decyzja ta nie uchybia przepisom prawa procesowego, zwłaszcza gdy zważyć, iż trafnie zastosowano przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania. W szczególności istniały podstawy do wznowienia postępowania z urzędu wynikające z brzmienia aret.145 §1 pkt 5 k.p.a.. Nie narusza ona także przepisów prawa materialnego. W istocie w dacie rejestracji skarżąca podała, iż nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie wdając się w różnorodności rozumienia pojęć "prowadzenia" działalności, jej "podjęcia" oraz ewidencji podmiotów gospodarczych, trzeba stwierdzić, że nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżąca w dniu rejestracji w urzędzie pracy była wpisana do ewidencji osób prowadzących tę działalność. Niewykluczone, że interpretowała pojęcie prowadzenia pozarolniczej działalności jako realne jej wykonywanie, co wówczas nie miało miejsca. Jednakowoż powinna dostrzec różnicę pomiędzy przytoczonymi zwrotami najpóźniej w momencie podejmowania pracy na własny rachunek, bo należy to do sfery faktów kształtujących jej sytuację prawną, o czym zresztą była pouczona i z czego powinna zdawać sobie sprawę. Tymczasem nie podała tych faktów właściwemu organowi. Ponieważ jest to istotny element wpływający na status bezrobotnego, a w konsekwencji na prawo do świadczeń uzależnionych od tego statusu, zasadnie doszło do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego. W świetle brzmienia art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotnym jest osoba, która m. in. nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, jest zarejestrowana we właściwym urzędzie pracy, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Poza sporem jest, iż skarżąca w dniu rejestracji w urzędzie pracy, tj. w dniu [...], pozostawała w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, która obejmowała m.in. [...], nadto że wskazaną tamże datą rozpoczęcia działalności jest [...]. Wedle twierdzeń skarżącej przedstawionych podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w rejestrze tym figurowała do [...] (według niej działalność prowadzona była w okresie od [...] do [...]). Przeto w ocenie Sądu skarżąca podjęła pozarolniczą działalność od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, co prowadzi do konstatacji, że w dacie rejestracji w urzędzie pracy skarżąca nie odpowiadała warunkom, od spełnienia których zależy status bezrobotnego, a zatem i uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego. Bowiem w myśl art.37j i art.37l ust.1 przywołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji i orzekania przez organy, prawo do zasiłku przedemerytalnego uzależnione było m.in. od spełnienia warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku w dniu rejestracji. Cytowany powyżej przepis art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu... pozwala na uznanie za bezrobotną tylko takiej osoby, która nie podjęła opisanej w nim działalności w okresie pomiędzy dniem wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji a dniem wyrejestrowania działalności. Przeto kluczowym zagadnieniem w sprawie niniejszej jest okoliczność czy skarżąca podjęła działalność w zgłoszonym zakresie w tym okresie. W ocenie Sądu nie spełnia ustawowych wymogów dla uzyskania statusu bezrobotnego ta osoba, która w dniu rejestracji w urzędzie pracy pozostaje w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli zaewidencjonowaną działalność prowadzi, bądź podjęła ją później, w okresie objętym wpisem do ewidencji. Gdyby więc skarżąca wykazała, że w wymienionym okresie nie podjęła powyżej opisanej działalności, która była objęta zgłoszeniem i wpisem do ewidencji istniejącymi w dacie rejestracji w urzędzie pracy, wówczas przysługiwałby jej status osoby bezrobotnej, a co za tym idzie prawo do zasiłku przedemerytalnego. Tylko wówczas ostateczne decyzje dotychczasowe nie podlegałyby wzruszeniu. Odmienne ustalenia uzasadniały natomiast wydanie decyzji o treści rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie. Trzeba bowiem przywołać i zaaprobować stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 5/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz.47), wedle którego osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W uzasadnieniu tej uchwały uwypuklono dotychczasowe poglądy orzecznictwa w przedmiotowej materii, w szczególności naprowadzono na domniemanie podjęcia działalności z dniem podanym we wniosku o wpis, możliwość jego obalenia wszelkimi środkami dowodowymi, rozstrzygające znaczenie faktu podjęcia działalności gospodarczej w okresie pomiędzy dniem wskazanym w zgłoszeniu a dniem wyrejestrowania. Ma ona pełne zastosowanie w niniejszej sprawie, w której stanowisko to, jako odnoszące się do jednej z przesłanek zasiłku przedemerytalnego, ma wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia w tej materii. Tymczasem skoro z twierdzeń samej skarżącej wynika, że w okresie, w którym figurowała w ewidencji podjęła działalność gospodarczą, opisane powyżej domniemanie musi przyjść do głosu, jako nieobalone, bo skarżąca nie wykazała, aby w tym okresie nie prowadziła tego zajęcia zarobkowego. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, iż nie ma znaczenia dla tej konkluzji fakt, iż nie miało to miejsca w dniu rejestracji, albowiem przez podjęcie działalności skarżąca "zrealizowała" ów wpis do ewidencji, i doprowadzając do potraktowania jej jako osoby prowadzącej działalność zarobkową niejako skonsumowała przesłankę negatywną z art.2 ust.1 pkt 2 lit. f cytowanej ustawy, która "odżyła" z tą datą. Jednocześnie cofnęła działanie wspomnianego domniemania wstecz – do dnia rejestracji w urzędzie pracy, bo w tym dniu była wpisana do wspomnianej ewidencji. Urzędy pracy nie są powołane do szerszej oceny stanu faktycznego w tej materii, który wynika z wpisu do ewidencji, poza badaniem przywołanych przesłanek co do podjęcia działalności. Należy nadto zwrócić uwagę skarżącej, że zaniedbania innych osób, które działały na jej rzecz, a nawet błędne pouczenie pracownika urzędu pracy (nota bene wypadnie inaczej je ocenić niż tego chce skarżąca, ale o tym niżej), w sytuacji w której oświadczyła ona na piśmie, że zna obowiązki bezrobotnego, obejmujące m.in. prowadzenie działalności gospodarczej oraz informowanie o zmianach w swej sytuacji, nie mogą jej ekskulpować w omawianym zakresie. Bez znaczenia są przyczyny takiego postępowania, które podlega jednoznacznej ocenie, a mianowicie takiej, że nie może być traktowany jako bezrobotny ten, kto wykonuje inną pracę zarobkową, bo wówczas, w sposób nieuprawniony pobiera zasiłek, mając inne dochody, przy czym nie na ten aspekt kładzie akcent cytowany przepis, koncentrując się na samym podjęciu działalności. Nieistotne jest bowiem czy owa działalność przynosi realne dochody. Utrwalone jest stanowisko judykatury, wedle którego nieosiąganie zysków z działalności gospodarczej nie ma znaczenia dla oceny czy działalność ta została podjęta (p. niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 1998 r., sygn. akt II SA 1002/98). Rzeczą skarżącej chcącej utrzymać prawo do owego zasiłku było wykreślenie z ewidencji i ewentualne ponowne wpisanie się w trakcie pobierania zasiłku, który przysługiwałby jej albo uległ zawieszeniu w razie spełnienia wymogów z art.37n ust.2 i 3 ustawy o zatrudnieniu.... W tym miejscu wypadnie oddalić zarzut skarżącej zasadzający się na oparciu zapadłych w sprawie decyzji na nieobowiązującym w dacie orzekania wyżej cytowanym przepisie. Co prawda wówczas dotyczył on wyłącznie świadczenia przedemerytalnego, lecz ma to swoje uzasadnienie w uchyleniu z dniem [...] zasiłku przedemerytalnego. Niemniej jednak wznowienie postępowania ma ten skutek, iż sprawa powraca do stanu pierwotnego, a więc istniejącego w dacie rejestracji, bo wtedy zapadła pierwsza decyzja w sprawie; jest tak traktowana, jakby była rozstrzygana po raz pierwszy. Stąd istotne są przesłanki obowiązujące w tej dacie, przy czym uwzględnieniu podlegają również okoliczności późniejsze, o ile mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. A w tej dacie, jak zresztą i w dacie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, obowiązywał przepis art.37n ust.1 ustawy o zatrudnieniu..., który stanowił, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art.2 ust.1 pkt 2, z zastrzeżeniem ust.2-3. Przede wszystkim jednak zarzut ten jest nietrafny, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia [...], które w miejsce art.37n ust.1 wprowadziło przepis art.37l ust.1. W przekonaniu Sądu podstawą prawną rozstrzygnięcia winien być przepis art.37j i art.37l ust.1 w poprzednim brzmieniu, nie art.37 k ust.1, zaś art.37n ust.1 miałby zastosowanie tylko wówczas, gdyby skarżąca w trakcie pobierania zasiłku przedemerytalnego zarejestrowała i podjęła działalność gospodarczą opisaną w art.2 ust.1 pkt 2 lit. f, przy niespełnieniu zastrzeżeń uregulowanych w ust.2 i 3 tego przepisu. Na marginesie, art.37n jako przepis szczególny miałby wyprzedzające zastosowanie w odniesieniu do bezrobotnych pobierających zasiłki przedemerytalne, stąd w razie spełnienia tych przesłanek dojść powinno do zwieszenia tego prawa (ust.2), bądź zdarzenie to nie miałoby wpływu na pobieranie zasiłku (ust.3). Wszak skarżąca nie wyczerpała warunków zastrzeżonych dla uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego już w dacie rejestracji, zatem nie była osobą uprawnioną do jego pobierania, dlatego niepodobna bronić poglądu, że z chwilą podjęcia działalności świadczenie to powinno ulec zawieszeniu, albo być wypłacane w pełnej wysokości. Przesłanki z art.37n ust.3 nie wchodzą bowiem w grę skoro w dniu podjęcia działalności przez skarżącą nie upłynęły 3 miesiące od nabycia prawa do spornego zasiłku. Na koniec godzi się jeszcze tylko zwrócić uwagę skarżącej, iż pouczenie, na które się powołuje dotyczy początku roku [...], podczas gdy – jak sama oświadczyła – podjęła działalność w [...] r. i to bez powiadomienia właściwego organu. Poza tym dotyczyło ono uchylenia ust.3 art.37n mówiącego o możliwości – bez wpływu na pobierany zasiłek – uzyskiwania dochodu nie przekraczającego miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia w razie podjęcia zatrudnienia po okresie 3 miesięcy od dnia nabycia prawa do zasiłku. Zresztą po tej dacie, od [...]., mówiąc w uproszczeniu, ponownie powrócono do dawnego zapisu istniejącego w dacie rejestracji skarżącej. W tym stanie rzeczy podzielić wypadło pogląd organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała, aby nie podjęła pozarolniczej działalności w okresie opisanym w art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu..., tj. w okresie, w którym pozostawała w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą. Jeżeli więc w czasie objętym zgłoszeniem do ewidencji skarżąca podjęła działalność, a okres ten przypadał również na dzień rejestracji w urzędzie pracy, trafne jest stanowisko odmawiające skarżącej statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a w konsekwencji do prawa do zasiłku przedemerytalnego, w wyniku rejestracji w urzędzie pracy w dniu [...]. Procesowo musiało ono znaleźć wyraz w decyzji uchylającej – w wyniku wznowienia postępowania - decyzję dotychczasową odmiennie rozstrzygającą to zagadnienie i orzekającej na nowo w tej materii. Z tych przyczyn skarga nie podlegała uwzględnieniu. Co mając na uwadze, na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.