II SA/Ka 1404/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 23 oraz art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w C. uznał L. R. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia [...] roku. Kolejną decyzją Nr [...] z dnia [...] roku wydaną w oparciu o art. 25 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 wyżej przywołanej ustawy, organ administracji orzekł o utracie przez L. R. prawa do zasiłku z dniem [...] roku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Na skutek złożonego przez stronę wniosku o zaliczenie do okresu uprawniającego do pobierania zasiłku przedemerytalnego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, w powołaniu na art. 6 pkt 6 lit. b, w związku z art. 37 lit. j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 6, poz. 56 z 2001 roku) odmówił L. R. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ administracji I instancji przyjął, iż strona nie spełnia przesłanek wymaganych w treści art. 37 lit. j ust. 1 cyt. ustawy, gdyż posiada okres zatrudnienia wynoszący [...] lat [...] miesięcy i [...] dni, w tym [...] lata [...] miesięcy i [...] dni pracy w warunkach szczególnych. Organ stwierdził nadto, iż 6 miesięcznego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, w oparciu o treść obowiązującego w chwili wydawania decyzji przepisu art. 37 lit. l ust. 1 nie można było zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego. L. R., pismem z dnia [...] roku zwrócił się do Kierownika Urzędu Pracy w C. o ponowne przeliczenie lat pracy niezbędnych do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku wydaną przez Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 6, poz. 56 z 2001 r.) powtórnie odmówiono L. R. prawa do zasiłku przedemerytalnego, a także do świadczenia przedemerytalnego. W toku postępowania, w oparciu o zgromadzoną dokumentację ustalono, iż łączny okres zatrudnienia L. R. wynosi [...] lat [...] miesiąc i [...] dni, w tym [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni pracy w szczególnych warunkach. Do ogólnego stażu pracy nie doliczono stronie zatrudnienia w ramach umowy zlecenia od [...] roku do [...] z powodu braku potwierdzenia faktu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w kwocie najniższego wynagrodzenia. Organ administracji stwierdził nadto, iż nie można zaliczyć stronie jako pracy w szczególnych warunkach okresu jej zatrudnienia od [...] r. do [...] r. i od [...] r. do [...] r. ponieważ okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach są uwzględniane po przedłożeniu prawomocnego orzeczenia sądu, bądź odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, czego L. R. nie uczynił. Ustosunkowując się do żądania strony w zakresie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, organ administracji stwierdził, iż po stronie L. R. zachodzi brak spełnienia ustawowych przesłanek, bowiem w chwili rozwiązania stosunku pracy nie osiągnął on wieku [...] lat, stosunek pracy nie został rozwiązany z winy zakładu pracy lub z przyczyn niewypłacalności pracodawcy, strona nie posiadała także okresu uprawniającego do emerytury wynoszącego co najmniej 40 lat. L. R. wniósł od powyższej decyzji odwołanie domagając się w nim ponownego rozpatrzenia jego sprawy. Na uzasadnienie żądania podniósł, iż w okresie od [...] roku do [...] roku i od [...] roku do [...] roku pracował w A w W. w warunkach szczególnych, przy [...]. W [...] roku zakład ten już nie istniał, wystąpił więc do Wojewody Ś. o wydanie zaświadczenia o pracy w szczególnych warunkach, jednakże w związku z zaginięciem akt odmówiono mu wydania zaświadczenia. Odwołujący wskazał, iż złożył pozew o ustalenie do sądu powszechnego, lecz pozew został odrzucony ze względu na brak zdolności sądowej nieistniejącego zakładu pracy. W powołaniu na pouczenie zawarte w postanowieniu Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] roku o odrzuceniu pozwu sygn.akt [...] o możliwości dowodzenia przed organami ZUS okoliczności wykonywania pracy w szczególnych warunkach w oparciu o oświadczenia świadków, dołączył do odwołania oświadczenia świadków – Zakładowego Inspektora Pracy, Kierownika Magazynu i Kierownika Działu Szybkiej Obsługi A w W. Powyższe dowody powinny były zdaniem odwołującego stanowić wystarczającą podstawę do uwzględnienia jego wniosku. W toku postępowania odwoławczego, w dniu [...] roku, w Oddziale Zamiejscowym Polityki Społecznej Ś. Urzędu Wojewódzkiego w C. przesłuchano L. R. na okoliczność wykonywania przez niego pracy na stanowisku [...] w A w W, a w następstwie przeprowadzonego postępowania wydano decyzję Nr [...] z dnia [...] roku. W decyzji tej Wojewoda Ś. w powołaniu na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 roku Nr 6, poz. 65) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewody Ś. wskazano, iż L. R. nie wylegitymował się wymaganym okresem zatrudnienia w warunkach szczególnych, bowiem okres ten mógłby być uwzględniony po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji zgodnie z wymogami zawartymi w określonych odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego wyroku sądowego. Wojewoda Ś.stwierdził, iż nie jest władny do przeprowadzania dowodów z zeznań świadków mimo, iż brak właściwej dokumentacji nie wynika z winy strony. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przeciwko decyzji Wojewody Ś., L. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucając naruszenie art. 37 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał argumenty tożsame co w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności wskazując na swój faktyczny staż pracy uprawniający do nabycia prawa do zasiłku emerytalnego. Podniósł, iż organy administracji w sposób nieprawidłowy prowadziły postępowanie, bowiem mimo wykazanego w dokumentach stażu pracy wadliwie dokonywały obliczeń okresów zatrudnienia skarżącego, który już w [...] roku posiadał taki staż pacy jaki dopiero w [...] roku został uwzględniony przez Wojewodę Ś. i odwołując się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów regulujących zatrudnienie w warunkach szczególnych wskazał na pkt [...] rozdziału XIV załącznika do tego aktu prawnego, gdzie praca przy [...] opisana została jako praca w szczególnych warunkach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wnosząc o jej oddalenie wskazał, iż brak odpowiednich dokumentów uniemożliwia zaliczenie skarżącemu okresu pracy w warunkach szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga złożona przez L. R. zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu [...] r. i zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. nr 72, poz. 652) podlega rozpoznaniu przez tutejszy Sąd. Na podstawie art. 1 § 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej ustawą p.p.s.a.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w swoich rozważaniach rozstrzygał zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i formalnego, w zakresie jego stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej, rozstrzygając z urzędu na mocy art. 134 p.p.s.a. o wszelkich uchybieniach postępowania, nie będąc w tym zakresie związany wnioskami i zarzutami zawartymi w skardze. W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonej decyzji, w aspekcie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i bezrobociu przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu zarejestrowania się skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy, w dniu złożenia przez niego wniosku o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego, a nadto stanu prawnego w czasie wydawania decyzji organu I i II instancji. Regulacja prawna w zakresie zasiłków przedemerytalnych podlegała licznym zmianom przebiegającym w różnych okresach czasu, co miało również miejsce na przestrzeni od dnia zarejestrowania się skarżącego w Urzędzie Pracy w C., do dnia wydania zaskarżonej decyzji, kiedy to po myśli ustawy z dnia 17 grudnia 2001 roku o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i innych (Dz.U. Nr 154, poz. 1793), instytucja zasiłku przedemerytalnego już nie istniała. Wobec powyższego istotne jest precyzyjne przedstawienie poszczególnych unormowań w zakresie wskazanego aktu prawnego w okresie od rejestracji skarżącego w organach PUP, aż do dnia wniesienia przez niego skargi będącej obecnie przedmiotem rozpoznania. Wprowadzony w życie z dniem 1 stycznia 1997 r., na podstawie art. 1 pkt 32 w związku z art. 10 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 147, poz. 687), art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowił podstawę prawną przyznawania zasiłku przedemerytalnego, przysługującego osobom, które spełniały określone w tym przepisie przesłanki prawne. Jedną z przesłanek prawnych, której spełnienie umożliwiało nabycie uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego, było między innymi także "zatrudnienie w szczególnych warunkach" w okresie co najmniej 15 lat. W okresie obowiązywania omawianego aktu prawnego we wskazanej wersji, zgodnie z treścią art. 37 lit.o ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do zasiłku ustalały i wypłacały powiatowe urzędy pracy. Przeto, w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, organem administracji, który miał obowiązek ustalić prawo do zasiłku przedemerytalnego był Powiatowy Urząd Pracy w C. Treść bowiem art. 37 lit.o ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej do dnia 6 września 2001 roku wskazywała, iż prawo do tego świadczenia ustalały zgodnie z zawartymi w art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wymogami powiatowe urzędy pracy, a za pracę w szczególnych warunkach organ ten, korzystając, po myśli zasad wyrażonych w art. 75 k.p.a. z wszelkich dostępnych środków dowodowych, uznawać mógł taką pracę, jaka traktowana była jako zatrudnienie w szczególnych warunkach na mocy przepisów emerytalnych. Z akt administracyjnych nie wynika w jakim czasie dołączone zostało do nich oświadczenie z dnia [...] roku złożone przez L. R. o zatrudnieniu w szczególnych warunkach przy [...] potwierdzone przez [...] świadków. Nie jest też wskazane w aktach administracyjnych, kiedy dołączono do nich postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] roku sygn.akt [...], w którym Sąd odrzucił pozew skarżącego o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych ze względu na brak zdolności sądowej pozwanego A w W. Skarżący natomiast w treści swojej skargi wskazał, iż dokumentacja ta dołączona została już w [...] roku wraz z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego i świadectwami pracy wykazującymi poszczególne okresy zatrudnienia. Powiatowy Urząd Pracy dysponował zatem już w [...] roku pełną dokumentacją, w oparciu o którą, jako organ właściwy do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe, względnie dopuścić inne, konieczne w tym zakresie dowody. Brak bowiem adnotacji o szczególnych warunkach pracy w świadectwach pracy przedstawionych przez stronę nie zamykał drogi do ustalenia charakteru zatrudnienia wszelkimi innymi dopuszczalnymi środkami dowodowymi. Bezsprzecznie bowiem okresy zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, przewidziane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7.II.1983 r. w sprawie wieku emerytalnego oraz wzrostu emerytur i rent inwalidzkich dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43), gdzie w rozdziale XIV pkt 13 załącznika "Prace w szczególnych warunkach, których wykonywanie uprawnia do niższego wieku emerytalnego" występuje zapis "Prace w [...]: opróżnianie, oczyszczanie i wymiana [...]", mogły być ustalane w postępowaniu administracyjnym, także innymi środkami dowodowymi niż dowód z zaświadczenia zakładu pracy. Nie przeprowadzając jednak właściwego postępowania dowodowego, organ administracji nie wyjaśnił należycie sprawy i na skutek wniosku L. R. z dnia [...] roku stała się ona ponownie przedmiotem rozstrzygania, jednakże pod rządem zmienionych już przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przede wszystkim należy zauważyć, iż w dacie wniosku tj. w dniu [...] roku nie istniała już instytucja powołana uprzednio treścią art. 37j, bowiem jak wskazano wyżej, od dnia 1 stycznia 2002 roku zasiłki przedemerytalne uległy likwidacji. Jednakże, mimo rozpoznawania sprawy skarżącego w okresie nieobowiązywania art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, biorąc pod uwagę, iż zarejestrował się on w Urzędzie Pracy przed dniem 1 stycznia 2002 roku, organ administracji na mocy treści art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i ...ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 154, poz. 1793) był zobligowany do badania czy w chwili rejestracji strona spełniała wymagane w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przesłanki do nabycia żądanego zasiłku przedemerytalnego. Istotną dla oceny obowiązującego uprzednio stanu prawnego jest nowela wprowadzona w życie na podstawie art. 1 pkt 35 w związku z art. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej – Dz.U. Nr 89, poz. 973), z mocą obowiązującą od dnia 12 września 2001 r. w zakresie zmiany dotyczącej treści omawianego art. 37j. Stosownie do tych unormowań zasiłek przedemerytalny w podstawowej wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych przysługiwał jak dotychczas osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący w przypadku mężczyzn 35 lat zatrudnienia, albo okres 30 lat pracy, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Dla oceny stanu prawnego niniejszej sprawy szczególne znaczenie miał zapis art. 37j ust. 1a, zgodnie z którego treścią w postępowaniu zmierzającym do przyznania zasiłku przedemerytalnego okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach były uwzględniane bądź na podstawie przedłożenia przez zainteresowaną osobę – "odpowiedniej dokumentacji", bądź też "na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Oznaczało to, że w sytuacji, gdy osoba zainteresowana ubieganiem się o przyznanie nie dysponowała niezbędną dla tego celu "odpowiednią dokumentacją", na podstawie której możliwe byłoby stwierdzenie posiadania przez nią wymaganych okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach, mogła ona na ogólnych zasadach wystąpić do właściwego sądu z powództwem o ustalenie w trybie art. 189 kpc, w celu uzyskania orzeczenia sądowego potwierdzającego jej zatrudnienie w szczególnych warunkach w określonym czasie. Jak wynika z powyższego, na mocy powyżej wskazanej noweli można byłoby przyjąć, iż ustawodawca dopuścił w sposób pośredni powództwo o ustalenie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a jednocześnie tą samą nowelą wprowadzoną w życie na podstawie art. 1 pkt 35 w związku z art. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz. 973) dokonał stosownej zmiany treści jej art. 37 lit.o. Począwszy od dnia 12 września 2001 roku ustawodawca wprowadził zatem nową formę wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego jaki był prawomocny wyrok sądu wydany w sprawie o ustalenie faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a stosownie do przepisu art. 37 lit.o ust. 1 ustawy w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 12 września 2001 r., postępowanie administracyjne w zakresie ustalania prawa i przyznawania zasiłków przedemerytalnych odbywać się miało przed starostą. Interpretacja tego ostatniego zapisu, zawartego w treści art. 37 lit.o omawianej ustawy w brzmieniu po 12 września 2001 r. budził szereg kontrowersji. Reprezentowany był bowiem pogląd, według którego w odniesieniu do faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze organ nie mógł prowadzić postępowania dowodowego w zakresie przewidzianym w art. 75 kpa. Wykonywanie takiej pracy mogło być udowodnione tylko świadectwem pracy lub prawomocnym wyrokiem sądu. Osoba nie mająca odpowiedniego świadectwa pracy, mogła – na podstawie wówczas obowiązujących przepisów – udowodnić ten fakt tylko prawomocnym wyrokiem sądu (vide postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 6 lutego sygn.akt III KKO 14/01 OSNP z 2003 r. Nr 2, poz. 51). Biorąc jednak pod uwagę, iż postępowanie przed starostą w sprawie o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego należało do kategorii spraw administracyjnych, do postępowania w tym zakresie zastosowanie miały zasady wynikające z treści kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepis ten miał bezpośrednio i wprost zastosowanie do postępowania przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny. Dowodem powinny być zatem także dokumenty, zeznania świadków czy opinie biegłych. Z całą pewnością trzeba przyjąć, iż nie było celem nowej regulacji prawnej utrudnienie osobom ubiegającym się o świadczenia z Funduszy Pracy uzyskanie takich świadczeń poprzez ograniczenie ilości środków dowodowych, na podstawie których możliwe było dotychczas uznanie wykonywanej pracy za zatrudnienie w warunkach szczególnych. W konsekwencji bowiem ograniczenia środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym wyłącznie do dokumentacji w postaci świadectwa pracy lub świadectwa wystawionego przez zakład pracy po myśli § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.II.1983 r. w sprawie wieku emerytalnego oraz wzrostu emerytur i rent inwalidzkich dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43), gdy przedstawienie takiego dokumentu mogło być niemożliwe, z powodu likwidacji zakładu pracy lub dlatego, że pracodawca odmówił wydania pracownikowi świadectwa, kwestionując szczególny charakter pracy na danym stanowisku lub warunki jej wykonywania, faktycznie pozbawiałoby się wsparcia finansowego w ramach łagodzenia skutków bezrobocia osoby posiadające uprawnienia do skorzystania z takiej pomocy. Wziąwszy pod uwagę czas obowiązywania wprowadzonych do art. 37 lit. j zmian należało uznać, iż przed całkowitym zniesieniem instytucji zasiłku przedemerytalnego, ustawodawca chciał w ten sposób przyspieszyć załatwienie spraw związanych z ubieganiem się osób zainteresowanych o zasiłki przedemerytalne i obok dotychczasowej formy ustalania uprawnień w drodze postępowania administracyjnego dopuścił drogę sądową w trybie art. 189 k.p.c. Pogląd ten zaprezentowany został w orzecznictwie Sądu Najwyższego (vide uchwała SN z dnia 8 maja 2002 roku III PZP 6/02 OSNIPUSISP z 2003 r. nr 9 poz. 213), a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn.akt OSK 81/04 czy II SA 1510/00 z dnia 22 listopada 2000 r. (nie publikowane). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny słuszności prezentowanych wyżej poglądów judykatury, dostrzegłszy inne istotne uchybienia proceduralne organu administracji, które bez względu na dopuszczalność prowadzenia samodzielnego postępowania w trybie art. 75 k.p.a. miały zasadniczy wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Ś. Przede wszystkim bowiem należy stwierdzić, iż postępowania w sprawie nie przeprowadzono w sposób zgodny z zasadami przedstawionymi w art. 7 i art. 8 k.p.a. Jak wynika ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału, w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji istotnie skarżący nie dysponował prawomocnym orzeczeniem sądu potwierdzającym zatrudnienie w szczególnych warunkach. Przedstawione przez skarżącego organom administracji postanowienie Sądu Rejonowego w C.z dnia [...] roku wydane zostało przed wprowadzeniem do treści art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu regulacji prawnej w postaci ust. 1a, kiedy to ugruntowany był pogląd, w myśl którego całokształt postępowania dotyczącego ustalenia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu ubezpieczenia społecznego należał do właściwości organów rentowych. Powyższy pogląd prawny w okresie rozpoznawania przez organy administracji sprawy L. R. uległ transformacji, uznając jako dopuszczalne powództwo o ustalenie okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (por. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 6 lutego 2002 r. sygn.akt III KKo 14/01 OSNPP z 2003 roku Nr 2, poz. 51). Rozstrzygnięcie zawarte we wskazanym postanowieniu, będącym rozstrzygnięciem formalnym, (nota bene nie posiadającym adnotacji w zakresie prawomocności), nie stanowi res iudicata. Biorąc zatem pod uwagę, iż organy administracji publicznej orzekają przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7, 8 i 9 kpa, mając na względzie w szczególności treść art. 7 i art. 9 k.p.a. trzeba wskazać, że w kontekście powyższych wywodów zobligowane były one pouczyć skarżącego o możliwości wystąpienia z ponownym powództwem o ustalenie na podstawie art. 189 k.c. Przedłożone przez skarżącego postanowienie, jak wcześniej wskazano, było orzeczeniem formalnym, stwierdzającym brak zdolności sądowej po stronie pozwanej ze względu na likwidację podmiotu, co winno oznaczać możliwość wstąpienia do sporu jego następcy prawnego. Pomijając tę okoliczność całkowitym milczeniem, zarówno organ I instancji jak i instancji II stwierdził, iż L. R. nie wykazał się posiadaniem prawomocnego orzeczenia sądu o treści wymaganej dla ustalenia jego praw. W świetle przywołanych przepisów procesowych (art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.) takie stanowisko organów administracji budzi istotne zastrzeżenia. Bezspornym w sprawie jest również fakt, że skarżący nie przedstawił organowi świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach wydanego przez pracodawcę, ani też zaświadczenia zakładu pracy wydanego w oparciu o § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 roku. Należy jednak zauważyć, iż z materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż brak właściwej dokumentacji nie był wynikiem zaniedbań ze strony skarżącego, lecz efektem zmieniającego się stanu prawnego i wadliwości postępowania przed organami administracji w okresie poprzedzającym powyższe zmiany. Skarżący złożył bowiem dokumentację, na podstawie której możliwe było stwierdzenie posiadania przez niego wymaganych okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach stosownie do art. 37j ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym 12 września 2001 r. Skarżący podjął również właściwe kroki w celu uzyskania dokumentacji w zakresie wymaganym treścią art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu obowiązującego od 12 września 2001 r. bowiem wystąpił z powództwem o ustalenie w trybie art. 189 kpc w celu uzyskania orzeczenia sądowego potwierdzającego jej zatrudnienie w szczególnych warunkach w określonym czasie. Jednakże w miejsce orzeczenia sądowego, które pozwoliłoby mu uzyskać właściwą decyzję organu administracji publicznej, skarżący uzyskał orzeczenie nie odpowiadające wymogom stawianym przez ustawodawcę w treści cyt. art. 37j ust. 1a, a odsyłające skarżącego na drogę postępowania administracyjnego z pouczeniem o możliwościach dochodzenia swoich praw przed właściwymi organami administracyjnymi. Skarżący zastosował się do powyższych, zawartych w uzasadnieniu otrzymanego rozstrzygnięcia zaleceń sądu i wskazał na dowody w postaci oświadczeń świadków. Zwrócił się wreszcie do Wojewody Ś. o wydanie stosownego zaświadczenia. W myśl art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Pierwotne odesłanie skarżącego w myśl art. 37j ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu na drogę postępowania sądowego, co skarżący w pełni uczynił, a następnie po uzyskaniu przez niego orzeczenia sądowego pozostawienie skarżącego w całkowitej nieświadomości co do nadal przysługujących mu możliwości dowodowych, jest z pewnością zaprzeczeniem wyżej wskazanej zasady postępowania. Wielokrotnie w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny podkreślali, że nie może być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Zasada ta odnosi się do wszystkich podmiotów uczestniczących w życiu społecznym i gospodarczym państwa, a realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) nie służy takie postępowanie organów administracji, które przerzuca na stronę całość obowiązków związanych z należytym wyjaśnieniem sprawy, a nadto mimo stosowania się przez stronę do kolejnych zaleceń podmiotów Państwa, w ostatecznym wyniku pozbawiają ją możliwości wykazania swoich racji. Pouczenie o możliwościach skarżącego wynikających z jego obowiązków na tle treści art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powinno być wyraźne, znaleźć stosowne udokumentowanie w aktach sprawy z zastosowaniem ewentualnie uregulowań zawartych w art. 97 § 1 pkt 5 kpa i art. 100 § 1 kpa w myśl, których organ administracji publicznej może wezwać stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymała w mocy decyzję wydaną z uchybieniem zasadom określonych w art. 7, 8 i 9 kpa, a także 77 § 1 k.p.a. Organ administracji w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ma on obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ograniczenie się tylko do dokumentacji przedłożonej przez skarżącego bez podjęcia dodatkowych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, bez uwzględnienia obowiązku opisanego w zdaniu drugim art. 9 k.p.a. stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż pozbawia skarżącego przysługującego mu prawa. Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji sprawa trafi ponownie do rozpatrzenia przez organ II instancji, który kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, winien wydać stosowną decyzję administracyjną poprzedzoną właściwym postępowaniem wyjaśniającym również w zakresie ustaleń daty początkowej, w której, przy spełnieniu przesłanek wymaganych w treści art. 37j ust. 1 pkt 2, skarżący nabyłby prawo do zasiłku przedemerytalnego. Celowym również, z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego wydaje się, by Wojewoda Ś. rozważył słuszność trybu zastosowanego przy wydawaniu decyzji organu I instancji. Decyzja ta bowiem dotyczyła przedmiotu, co do którego postępowanie zakończone zostało decyzją ostateczną. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organ administracji odmówił skarżącemu przyznania zasiłku przedemerytalnego uwzględnienie skargi nie wpływa na jej wykonanie. Z tego powodu Sąd nie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (art. 152 p.p.s.a.). Stosownie do postanowień art. 200 p.p.s.a. wobec żądania zwrotu kosztów przez skarżącego orzeczono o kosztach postępowania. SW