II SA/Ka 1408/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Anna Apollo, WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant apl. radc. Dorota Klich, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...]r. nr [...] Sygn. akt 3 / II SA / Ka 1408 / 02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. działając na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity w Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Z. F. choroby zawodowej; przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej naciskiem na pnie nerwów, wymienionej w pozycji 13 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że Z.F. był badany w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. nie rozpoznał przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej uciskiem na pnie nerwów. Dalej organ orzekający stwierdził, że z ustaleń przeprowadzonych w dniach [...] 2001 r., [...] i [...] 2001 r. dochodzeń epidemiologicznych oraz przesłuchań strony i wskazanego świadka Z. B. wynika, iż Z. F. pracował w latach 1971 – 1999 kolejno: w "A" w S. na stanowisku ustawiacza maszyn odlewniczych, w "B" w K. na stanowisku kierowcy ładowacza, w "C" w D. jako robotnik budowlany, w "D" w D.jako kierowca autobusu, w "E" w D. na stanowisku kierowcy- mechanika. Od 1999 r. jest na rencie inwalidzkiej. Stwierdzono, że tylko praca w latach 1971-1973 w Zakładzie Nr [...] "A" oraz w latach 1975-1985 w "B" obciążała nadmiernie jego kończyny górne. W konkluzji uzasadnienia Powiatowy Inspektor Sanitarny podkreślił, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej ponieważ "kompetentna jednostka służby zdrowia po analizie sposobu wykonywania pracy w ciągu całego okresu jego zatrudnienia nie znalazła podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej naciskiem na pnie nerwów". Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. F. wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Podniósł, że początkowo postępowanie organu ukierunkowane było na chorobę wibracyjną wymienioną w pozycji 16 wykazu chorób zawodowych, następnie na przewlekłe choroby narządu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy, nadmiernym przeciążeniem (pozycja 12), a wydane orzeczenie, dla niego negatywne, dotyczyło przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego wywołanego uciskiem na pnie nerwów ujętej w pozycji 13 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisy ustawy o Inspekcji Sanitarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a chorobą zawodowa, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i w miejscu pracy. Dalej organ potwierdził, że ustalenia dochodzeń epidemiologicznych wykazały, że Z. F. pracował w latach 1971-1973 i 1975-1999 u różnych wskazanych pracodawców, na różnych stanowiskach wykonując prace obciążające kończyny górne, jednak czynności te nie wymagały wykonywania ruchów monotypowych, które mogą powodować powstanie zespołu cieśni nadgarstka. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej wymienionej w pozycji 13 wykazu chorób zawodowych. Dalej organ wywiódł, że orzeczeniem lekarskim z dnia [...] r. poprzedzonym obserwacją kliniczną w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy w S. nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanego uciskiem na pnie nerwów. Lekarze specjaliści rozpoznali zwolnienie przewodnictwa czuciowego w obrębie prawego nerwu pośrodkowego o cechach zespołu ciesni nadgarstka, ale z uwagi na brak związku przyczynowego z pracą zawodową (brak narażenia) nie zakwalifikowali rozpoznanego schorzenia do pozycji 13 wykazu chorób zawodowych. W tej sytuacji nie było podstaw do wydania decyzji ją stwierdzającej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 13 czerwca 2002r. Z.F. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego kwestionując ustalenia dochodzenia epidemiologicznego w "E" SA w D. (uprzednio "E1"), co do jego sposobu wykonywania pracy, a w konsekwencji braku czynnika szkodliwego oraz rzetelności opinii lekarskiej na której oparto zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargą Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodatkowo wskazał, że wydanie innej decyzji było niemożliwe ze względu na negatywne orzeczeni kompetentnej placówek służby zdrowia II szczebla. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, że 31 grudnia 2003 r. utraciła moc ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z tą datą w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzono w ich miejsce wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 294 ze zm.) W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje związek przyczynowy między schorzeniem będącym chorobą zawodową a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 77 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Taką jednostką II szczebla był orzekający w niniejszej sprawie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Organ odwoławczy pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności ustaleń dochodzenia epidemiologicznego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie o ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia [...] 2000r. przeprowadzonego w Spółce "E" w D.w związku z podejrzeniem u Z. F. zawodowej choroby wibracyjnej, przesłuchania skarżącego z dnia [...] 2001 r. oraz dochodzenia epidemiologiczne przeprowadzone również z podejrzeniem tej choroby w dniu [...] 2001 r. w Spółce "E" w D., w dniu [...] 2001 r. w "B" w K., w dniu [...] 2001r., w Spółce "F" SA (dawny [...]) oraz przesłuchanie z dnia [...] 2001 r. świadka Z. B. na okoliczność warunków pracy skarżącego w "B" w K. i obowiązków zatrudnionego w nim kierowcy-ładowacza oraz z dnia [...] 2002r. w Spółce "E" w kierunku cieśni nadgarstka. Z przedstawionych Sądowi akt postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy Inspekcji Sanitarnej wynika bezspornie, że Z. F. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w K. ( w aktach brak orzeczenia) wyłącznie z podejrzeniem zespołu wibracyjnego (pismo z dnia [...] 2001r., a także z dnia [...] 2002r.). W Instytucie Medycyny Pracy w S., która jest placówką odwoławczą od orzeczeń wydanych przez Wojewódzki Ośrodek (..) skarżący był badany w kierunku choroby wibracyjnej i przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej uciskiem na pnie nerwów (karta wypisowa nr [...] z dnia [...] 2001 r. ze Szpitala Instytutu Medycyny Pracy). Zaś orzeczenie lekarskie tegoż Instytutu z dnia [...] r. stanowiło o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby narządu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy (pozycja 12 wykazu chorób zawodowych). Zostało ono uzupełnione, a praktycznie zmienione na pisemny wniosek Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] 2001 r. w związku z nowymi ustaleniami czynnika szkodliwego w środowisku pracy skarżącego stwarzających zagrożenie dla narządu ruchu i wątpliwościami co do uzyskanego orzeczenia. Za pismem z dnia [...] 2001 r.dyrektor Szpitala przesłał organowi I instancji "poprawione" orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. wyjaśniając jednocześnie, że dokonując ponownie analizy posiadanej dokumentacji lekarskiej oraz nadesłanych ustaleń dochodzeń epidemiologicznych nie znalazł podstaw do rozpoznania u Z. F. choroby zawodowej zespołu wibracyjnego ani zespołu cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego. Podkreślił, że załadunek i wyładunek samochodów dostawczych nie jest pracą wymagającą wykonywania ruchów monotypowych, a tylko takie mogą stanowić przyczynę zespołu cieśni nadgarstka. Nie stwarza również takiego zagrożenia praca na stanowisku kierowcy. Na koniec wyjaśnił, że określona w uprzednim orzeczeniu choroba z pozycji 12 wykazu była zwykłą pomyłką. Orzeczenie dotyczyło choroby z pozycji 13 obowiązującego ówcześnie wykazu chorób zawodowych. Mając na względzie powyższe należy zauważyć, że orzeczenie lekarskie wydane w ramach postępowania zmierzającego do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii i podlega ocenie przez organy właściwe do rozpoznania chorób zawodowych. Orzeczenie takie w szczególności, gdy jest podstawą rozstrzygania w sprawach spornych i wątpliwych musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.. Oznacza to, że powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (zobacz wyrok NSA z dnia 15 marca 1994r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ. Prokuratura i Prawo 1995/2/53). W ocenie Sądu orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. powyższych cech nie spełnia, co organ winien uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę. W pierwszej kolejności jednak organ I instancji musi określić jaka choroba zawodowa jest przedmiotem prowadzonego przez niego postępowania. Następnie w dochodzeniach epidemiologicznych ustalić/wykluczyć występowanie czynnika szkodliwego narażającego na powstanie tej konkretnej choroby. W tym miejscu należy przypomnieć, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym, zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyna jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Pomijając wątpliwości co do przedmiotu prowadzonego postępowania, organ odwoławczy winien był dokładnie uzasadnić swoje stanowisko dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy ujawnionym u Z. F. schorzeniem w postaci zwolnienia przewodnictwa czuciowego w obrębie prawego nerwu pośrodkowego o cechach zespołu cieśni nadgarstka a pracą zawodową na innych stanowiskach pracy niż kierowca. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzje organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ Inspekcji Sanitarnej będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.