II SA/Ka 141/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant st. sekr. sąd. Urszula Smykała, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] Nr [...] 2. określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 38 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) pozostawił bez rozpatrzenia podanie H. Z. o przyznanie zasiłku celowego z dnia [...] W uzasadnieniu tej decyzji podał, że skarżący pomimo pouczenia w piśmie z dni [...]., że niedostarczenie wymaganych dokumentów w terminie 7 dni, spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia, dokumentów tych nie przedłożył. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, który nie zgodził się z jej treścią i wystąpił o uchylenie wydanej decyzji, jak również wskazał, że wymagane dokumenty dostarczył do GOPS w K. w dniu [...] a tym samym wydane rozstrzygnięcie uznał za bezzasadne. Dodatkowo skarżący podniósł trudną sytuację życiową rodziny i wysokie wydatki ponoszone na zakup leków, która nie jest uwzględniana przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 64 § 2 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia podania H. Z. o przyznanie zasiłku celowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji zaznaczył, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymaga wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej. Zatem, skoro organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku i dostarczenia niezbędnych dokumentów z jednoczesnym pouczeniem o konsekwencjach wynikających z ich niedostarczenia, to winien jedynie na podaniu skarżącego zamieścić stosowną adnotację o pozostawieniu go bez rozpoznania a nie wydawać decyzji administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu w dniu [...] nie dostarczył brakujących dokumentów a jedynie wskazał, że są one w posiadaniu organu pierwszej instancji, gdyż zostały przekazane w dniu [...] W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie domagał się od strony przedłożenia dokumentów obrazujących sytuację rodziny skarżącego, a w szczególności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu świadczenia W. Z. oraz zaświadczenia z powiatowego urzędu pracy o rejestracji syna A. Z., jak również imiennych rachunków potwierdzających wydatki na leki i leczenie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie zgadza się z otrzymaną decyzją i zarzuca organowi odwoławczemu błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego. Skarżący uznaje, że łącznie z pismem z dnia [...] dostarczył do organu pierwszej instancji brakujące dokumenty, a w szczególności przekaz pocztowy W. Z. za [...] pisemne oświadczenie A. Z. z dnia [...] a tym samym za bezzasadne uznaje pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło analogiczną argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ ten wskazał, że na piśmie skarżącego z dnia [...] Kierownik GOPS w K. uczynił adnotację, że pismo to nie zawierało żadnych załączników, a dodatkowym argumentem potwierdzającym prawdziwość tej adnotacji jest treść tego pisma wskazująca, że wymagane dokumenty zostały dostarczone do organu administracji już [...]. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i jednocześnie podniósł, że aktualną sytuację osoby ubiegającej się o świadczenie ustala się w oparciu o wywiad środowiskowy a taki w tym przypadku nie został przeprowadzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazał to skarżący. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do postanowień art. 38 ust. 1 oraz art. 43 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej może wystąpić sam ubiegający się o takie wsparcie, a decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Wywiad środowiskowy u osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej przeprowadzany jest w oparciu o unormowania zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220). Stosownie do postanowień tego rozporządzenia wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenie albo w miejscu ich pobytu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a w sprawach niecierpiących zwłoki w terminie 2 dni. W myśl postanowień § 7 powyższego rozporządzenia sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenie ustala się na podstawie dokumentów wymienionych w tym przepisie. Odmienna regulacja znajduje się w § 10 tegoż rozporządzenia, gdyż w nim stanowi się, że do przyznania renty socjalnej, o której mowa w art. 27a ustawy, wymagane są dokumenty wymienione w tym przepisie. W świetle przywołanych powyżej przepisów ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 z późn. zm.) oraz aktu wykonawczego wynika, że po wpłynięciu do organu pomocy społecznej wniosku o przyznanie świadczenia organ ten zobowiązany jest w terminie 14 dni przeprowadzić wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustala sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby i rodziny ubiegającej się o pomoc. Jedynie w przypadku ubiegania się o przyznanie renty socjalnej, przepisy wymagały, w ówczesnym stanie prawnym, od tej osoby by wraz z wnioskiem złożyła wymagane prawem dokumenty. Uzupełnieniem przedstawionej regulacji prawnej jest treść art. 43 ust. 5 wyżej wymienionej ustawy zgodnie, z którym pracownik socjalny przeprowadzający wywiad rodzinny (środowiskowy) może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Przeprowadzona analiza uregulowań prawnych pozwala stwierdzić, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, poza ubieganiem się o przyznanie renty socjalnej, nie jest obowiązana do dołączania do złożonego żądania (wniosku) żadnych dodatkowych dokumentów, ponieważ są one uzyskiwane w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, a w szczególności w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, a tym samym podanie o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie musi spełniać innych wymagań niż te, które wynikają z postanowień art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z brzmienia art. 64 § 2 wyżej wymienionego kodeksu wynika, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze wskazuje się, że powołanie się przez organ administracji na treść tego przepisu powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1474/94 OSP z 1997 r. Nr 7-8, poz. 136; G. Łaszczyca (w) G. Łaszczyca, C. Martysz, A .Matan. Postępowanie administracyjne ogólne. Warszawa, 2003 r. s. 495). Jak zostało to powyżej wykazane, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, osoba składająca stosowny wniosek nie jest zobowiązana dołączać do niego żadnych dodatkowych dokumentów, a w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego organ administracji ustala osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby czy rodziny, tym samym do postępowań, których celem jest przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, z wyjątkiem renty socjalnej nie ma zastosowania art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przeprowadzonej analizy prawnej organ pierwszej instancji nie miał prawa wydawać decyzji o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania, a tym samym organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję tegoż organu z dnia [...] gdyż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia, jednakże organ ten zarazem wadliwie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki przewidziane art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem organ odwoławczy po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji miał przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, a nie umarzać postępowania administracyjnego, gdyż żądanie strony skierowane do organów administracji publicznej w dalszym ciągu wymaga rozpatrzenia w drodze prawem przewidzianej, to jest w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej przyznającej bądź odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Zgodnie z postanowieniami art. 43 ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej można wydać po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić termin wywiadu środowiskowego, przeprowadzić go, a następnie dopiero domagać się uzupełnienia materiału dowodowego o inne dokumenty niezbędne do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Znajdujący się w aktach administracyjnych wywiad środowiskowy nie może być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości działań organów administracji, ponieważ wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia do organu administracji wpłynął w dniu [...] a wywiad ten został przeprowadzony w dniu [...] na użytek innego postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej przed uruchomieniem postępowania, w ramach którego wydana została zaskarżona decyzja. Z uwagi na uchylenie niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który kierując się motywami podjętego wyroku winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie administracyjne, a następnie wydać stosowną decyzję administracyjną. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organu odwoławczego postępowanie administracyjne w sprawie przyznania zasiłku celowego zostało umorzone, uwzględnienie skargi nie wpływa na wykonanie tej decyzji. Z tego powodu Sąd po myśli art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) określił, że uchylona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylono zaskarżoną decyzję.