II SA/Ka 1419/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo, asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi F. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Skarżący F. D., jak to wynika z wywiadu środowiskowego dotyczącego przebiegu i warunków pracy zawodowej, pracując od 1971 r. na różnych stanowiskach pracy w Hucie "A" w K., jak: za – i wy –ładowacza, rozdzielczego wsadu, dysponenta produkcji, operatora urządzeń tnących i II walcownika – był narażony na hałas ponadnormatywny o poziomie od 87 do 93 dB/ równoważny poziom dźwięku/. Z karty informacyjnej pracownika narażonego na działanie hałasu wynika, że w dokumentacji zakładu pracy brak jest wyników badań wstępnych narządu słuchu F. D.. Orzeczeniem lekarskim z dnia r. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w wyniku badań laryngologicznych rozpoznała u F. D. stan po obustronnym zapaleniu ucha środkowego oraz obustronne uszkodzenie słuchu, typu odbiorczego po stronie prawej /46 dB/ i mieszanego po stronie lewej /62 dB/, bez progresji niedosłuchu od 1972 r., zaś w konkluzji uznano brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, zalecając natomiast – ze względów profilaktycznych – wykonywanie pracy bez narażenia na hałas ponad – normatywny i na stanowiskach wymagających dobrego słuchu. Badanie niedosłuchu w audiometrii tonalnej i impedacjalnej przeprowadzone przez placówkę diagnostyczną drugiego stopnia – Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. – jak to określiło orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. – nie dały podstaw do rozpoznania F. D. "przewlekłego urazu akustycznego" ze względu na charakter niedosłuchu obustronnie, UP – 49 dB, UL – 66 dB i przebyte schorzenia samoistnie ucha środkowego, a w uzasadnieniu wskazano na stan po obustronnym zapaleniu ucha środkowego oraz po operacji ucha środkowego lewego. Dysponując tym materiałem dowodowym Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Pracy /Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm./ oraz §§ 1, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm./ orzekł, że u F. D. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu – wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do cytowanego rozporządzenia. W uzasadnieniu, powołując się na analizę wywiadu środowiskowego opracowanego przez zakład pracy, organ I instancji przyjął za udowodnione, że F. D. w latach 1971 – 1997 był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu. Ponieważ jednak koniecznym warunkiem do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwą jednostkę służby zdrowia, a obydwie kompetentne w tym zakresie placówki nie rozpoznały u badanego choroby zawodowej, należało wydać negatywną dla strony decyzję. Po rozpatrzeniu odwołania F. D. od tej decyzji utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K.. W uzasadnieniu faktycznym stwierdził, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że F. D. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu, bowiem przez ok. 6 godzin w ciągu zmiany roboczej był eksponowany na działanie hałasu o poziomie 83 – 91 dB, jednak rozpoznanie w obydwu placówkach diagnostycznych niedosłuchu mieszanego /przewodzeniowo – odbiorczego/, który nie jest charakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego pochodzenia zawodowego, nie dało podstaw do stwierdzenia u wymienionego choroby zawodowej. Organ odwoławczy – powołując się na aktualną wiedzę medyczną i wieloletnie doświadczenie orzecznicze – wskazał, że tylko stwierdzenie obustronnych, symetrycznych ubytków słuchu typu odbiorczego odpowiadałoby skutkom biologicznym działanie hałasu jako czynnika szkodliwego, zaś w przypadku F. D. uszkodzenie słuchu nastąpiło z udziałem czynników pozazawodowych /zapalnych/. Decyzję tą F. D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2002 r. , sygn. akt II SA/Ka 2233/00 uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wykazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dochodzenia epidemiologicznego i przesłać całość dokumentacji placówce diagnostycznej drugiego szczebla w celu określenia jednej lub więcej przyczyn uszkodzenia słuchu u skarżącego w jednoznacznej konkluzji w odniesieniu do istnienia lub nieistnienia u skarżącego choroby zawodowej określonej w zał. 15 wykazu chorób zawodowych, a w orzeczeniu tym powinno być również zawarte ustosunkowanie się do wspomnianych wyżej różnic w rozpoznaniu placówki diagnostycznej pierwszego szczebla. Sąd wykazał, iż orzeczenie lekarskie kompetentnych placówek diagnostycznych maja charakter opinii, które powinny zawierać uzasadnienie, zaś gdy placówka diagnostyczna drugiego dochodzi do innej konkluzji, to powinna również wyjaśnić dlaczego nie podziela rozpoznania placówki pierwszego szczebla. Tego nie zawiera to orzeczenie, wobec czego nie mogło ono być podstawą faktyczną do przyjęcia lub wykluczenia istnienia choroby zawodowej: uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał ponownie w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie i wykazał, że w związku z w/wym. wyrokiem Naczelny Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy i uzyskał nowe orzeczenie lekarskie IMPiZŚ w S. z dnia [...] r., w którym lekarze specjaliści ponownie rozpoznali niedosłuch mieszany obustronnie nie przedstawiający klinicznie cech zawodowego uszkodzenia słuchu. Podniesiono, że wobec powyższego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki medyczno – orzecznicze do stwierdzenia choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu u F. D.. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższą decyzję F. D. określił jako niesłuszną i krzywdzącą. Powołał się na to, że przy przyjęciu do pracy w 1971 r. i w badaniach okresowych lekarze badali stan jego zdrowia, w tym słuchu, nie stwierdzając przeciwwskazań do wykonywania pracy. Wskazywał, iż stany zapalne uszu stwierdzono wielokrotnie podczas wieloletniej pracy, jak: zapylanie, brud i hałas. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując w całości wcześniej zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U., nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269). Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postępowanie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy, obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień skłaniających do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę uchybił obowiązującemu ówcześnie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. który stanowił, że ocena prawna wyrażona przez Sąd wiąże tak organ orzekający w sprawie, jak i Sąd rozpoznający sprawę. Art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Innymi słowy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku wydanym w sprawie. Organ administracji winien rozstrzygnąć sprawę decyzją, w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania, po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Z tego obowiązku, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. po raz drugi nie wywiązał się organ odwoławczy. Trzeba zauważyć, iż organ odwoławczy prawidłowo podjął starania w celu uzupełnienia materiału dowodowego oraz ponownie przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne. Tak zgromadzony materiał dowodowy organ przesłał do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., z wnioskiem i wydanie orzeczenia "podsumowującego". Opinia "podsumowująca" wydana dnia [...] 2003 r. jest zasadniczo tożsama w swej treści z poprzednim orzeczeniem tego Instytutu z dnia [...] r.. Nie rozpoznano u F. D. choroby zawodowej z powodu stwierdzenia obustronnego niedosłuchu typu mieszanego. Wbrew wyraźnie nałożonemu przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązkowi, opinia ta nie wspomina ani słowem, dlaczego nie podziela rozpoznania placówki pierwszego szczebla. Skoro więc to orzeczenie nie zawiera ustosunkowania się do treści orzeczenia placówki diagnostycznej I stopnia, wyjaśnienia wspominanych wyżej różnic w rozpoznaniu placówki faktyczną do przyjęcia lub wykluczenia istnienia choroby zawodowej: uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Wskazać ponownie przyjdzie, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, którego materialnoprawne przesłanki wyznaczył § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 294 ze zm.) W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzania. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę pominął ponownie to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie badania lekarskiego i uzyskanie orzeczenia odmawiającego stwierdzania choroby zawodowej słuchu w oparciu o zasadniczo tożsame uzasadnienie jednostki orzekającej, które było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, nie może uzasadniać oparcia ustaleń faktycznych tej opinii. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie omawiany dowód wymagał analizy i konsekwentnej oceny wiarygodności, stosownie do dyrektywy art. 80 k.p.a. i art.. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów. Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy nie sprostał tym wymogom, a dokonana przezeń ocena i poczynione ustalenia faktycznie naruszały art. 30 ówcześnie obowiązującej ustawy o NSA oraz art. 7 i 77 k.p.a. i podważały zasadę zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania są w dalszym ciągu te same, co w poprzednim wyroku Sądu, a mianowicie uzyskanie przez organ opinii jednostki diagnostycznej II stopnia, w której znajdzie się wyraźnie odniesienie do rozbieżnej z nią opinii jednostki diagnostycznej I stopnia. W przypadku zaś niemożności uzyskania takiej opinii organ odwoławczy winien rozważyć zwrócenie się do innej (trzeciej) jednostki diagnostycznej, którą należy zobowiązać do wydania opinii rozstrzygającej rozbieżności wynikłe z treści opinii orzekających dotychczas w sprawie jednostek diagnostycznych. Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy Z brzemienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (3 września 2002 r.) , czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądami administracyjnymi. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została w ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy wejścia w życie przywołanego rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.